Poniższy artykuł opracowano w oparciu o stan prawny obowiązujący w momencie powstania tego artykułu.
Redakcja nie gwarantuje aktualności tekstu w okresie późniejszym, jak również nie ponosi odpowiedzialności za ew. stosowanie się do zawartych w nim zaleceń.

Krótki zarys historii wyliczania należności za roboty budowlane i przepisów proceder ten normujących (cz. VI, VII)

CZĘŚĆ VI

Koniec XX wieku

 

Zarządzenie nr 21 z 1988 roku przetrwało lat 7 i pół. Długo, zwłaszcza, że w tym czasie mieści się przecież cała transformacja ustrojowo-gospodarcza początku lat 90-tych. Zmieniło je dopiero zarządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 15 lipca 1996 roku (MP nr 48, poz.461), które przyniosło nowe definicje i wzory formuł kosztorysowych. Słowo "nowe" trzeba tu traktować z pewnym przymrużeniem oka, jak wskazuje porównanie wzorów widocznych na ilustracji 1 z wzorami z ilustracji 2 różnice dotyczą głównie użytej notacji i zastąpienia kilkuprocentowego podatku obrotowego Po, upragnionym przez społeczeństwo podatkiem od towarów i usług Pv, czyli VAT-em. Z zasadniczą stawką 22%, czyli jedną z najwyższych w Europie.

 

Rys. 1 - Zarządzenie nr 21 z 1988 r.

 

Rys. 2 - Zarządzenie z 15 lipca 1996 r.

 

Jako swego rodzaju znak czasu można było też potraktować kolejność wymienienia metod kosztorysowania. O ile w roku 1988 jako pierwszą wymieniono metodę szczegółową, a drugą uproszczoną, to w zarządzeniu z 1996 roku kolejność była odwrotna, jak widać z reprodukowanego § 3 zarządzenia. Ot, zwykły przypadek powie ktoś. Może, ale jednocześnie należy pamiętać, że niewiele wcześniej kolejność wymieniania w "Izwiestiach" członków radzieckiego biura politycznego uczestniczących w demonstracji pierwszomajowej pomagała zachodnim analitykom politycznym zorientować się w bieżącym układzie sił na Kremlu.

 

Z punktu widzenia kosztorysantów znacznie istotniejszy był gwałtowny rozwój firm zajmujących się cenowym monitoringiem budownictwa, jaki nastąpił w pierwszej połowie lat 90-tych - poznański "Orgbud-Serwis", warszawska "Promocja", WACETOB, Bistyp -Consulting, żeby wymienić tylko te największe; i pojawianie się coraz to nowych programów kosztorysowych - Komy, Normy, Strixa, Winbudu, Zuzi, Edbudu, Leonarda, itd.

 

Okrzepnięcie systemu zbierania cen jednostkowych robót budowlanych (wydawanych w postaci kwartalnych biuletynów z cenami "rynkowymi" tych robót) pozwoliło, w połączeniu z preferowaniem metody uproszczonej w zarządzeniu z 15 lipca 1996 roku na szersze upowszechnienie się kosztorysowania opartego na kalkulacji uproszczonej. Bo jak łatwo zauważyć, do stosowania tej metody musi zaistnieć na rynku jedna z dwóch alternatywnych sytuacji. Może to być istnienie albo sztywnego taryfikatora jednostkowych cen urzędowych na roboty (tak jak miało to miejsce w gospodarce nakazowo-rozdzielczej), albo kwestie te będzie regulował rynek oparty o prawo popytu i podaży. Z tym, że w drugim wariancie musi istnieć system zbierania z tego rynku odpowiednich informacji, ich przetwarzania i udostępniania. A taką właśnie rolę zaczęły spełniać wymienione firmy zajmujące się monitorowaniem cen w budownictwie, dzięki czemu ponownie stworzone zostały przesłanki do upraszczania kosztorysowania. Co więcej, publikowany przez te firmy materiał statystyczny zaczęto nawet stopniowo traktować jako wyrocznię. Pamiętam, jak na jednej z corocznych konferencji poświeconych zagadnieniom kosztorysowania, zorganizowanej w Ciechocinku, bodajże w 1996 roku, doszło na sali obrad do dość humorystycznej scysji pomiędzy tą salą właśnie, a jednym z szefów Promocji. Zarzut zgłoszony z sali brzmiał - "jak można publikować tak niskie stawki robocizny kosztorysowej, przecież za takie pieniądze żadna firma mająca jakie takie pojęcie o robocie nie powinna podjąć się jej wykonania, zatem jest to jawne nawoływanie do oszustwa, bo robotę trzeba jednak jakoś wykonać, rozliczyć i przy tym nie splajtować". Odpowiedź - "czy ja wyglądam na organ cenotwórczy, przecież nie ja ustalam te stawki, biorę je jako materiał statystyczny z zawieranych przez Państwa umów". No tak konkludowała dalej sala "ale jak my możemy dać choć 50 groszy więcej, skoro Pan pisze, że wszyscy dają tyle i tyle, przecież zaraz utopi nas każda kontrola" (w technice zjawisko takie nazywa się sprzężeniem zwrotnym).

Już spieszę też wyjaśnić cudzysłów użyty 9 zdań wcześniej przy słowie "rynkowymi". Otóż były to ceny tylko w części zasługujące na to miano, bowiem mechanizm ich powstawania był następujący: rzeczywiste ceny rynkowe RMS, zbierane w systemie Sekocenbud z hurtowni materiałów budowlanych (M), baz sprzętowych (S) i umów o realizację robót budowlanych (R) mnożone były następnie przez urzędowe, uśrednione KNR-owskie normy nakładów i arbitralnie przyjmowane wielkości narzutów i zysku. Powstawała hybryda rynkowo-normatywna udająca cenę rynkową, lecz całkiem przydatna na etapie wstępnego szacowania wartości robót.

 

Uproszczone metody kosztorysowania uzyskały znacznego sojusznika w postaci wprowadzonych w 1994 roku przepisów dotyczących zamówień publicznych. Ustawa o zamówieniach publicznych, wchodząca w życie od 1 stycznia 1995 roku nakazała zamawiającemu roboty budowlane, czyli inwestorowi działającemu w sferze zamówień publicznych opracować, dla oszacowania kosztów (jak się oczywiście okazało, daleko nie wszystkich) przyszłej realizacji, kosztorys inwestorski. Ponieważ mimo postępów komputeryzacji opracowywanie kosztorysów budowlanych było "robotą murzyńską", władza pomyślała o jej uproszczeniu. O ile oczywiście określenie "robota murzyńska" może być uznane za politycznie poprawne. Że wcale nie musi tak być, niech świadczy historia, jaka przydarzyła mi się na jednym z prowadzonych szkoleń, kiedy użyłem go w ferworze wykładu związanego z rozliczaniem inwestycji budowlanych. Z jednego z tylnich rzędów audytorium (długiego, wąskiego i dość ciemnego, była to bowiem sala dawnego refektarza klasztornego) podniosła się wówczas postać o fizjonomii najlepszego do niedawna polskiego piłkarza, o dźwięcznym włoskim imieniu Emmanuel i spytała, czy moim zdaniem ludzie o ciemnym kolorze skóry mają jakieś szczególne predyspozycje w kierunku sporządzania kosztorysów, większe niż rasa biała?

 

Uproszczenie to miało polegać na scaleniu normatywów i wprowadzeniu nowych zasad kalkulacji, opartych o jednoznacznie już zaleconą do stosowania jako podstawową, metodę uproszczoną. Zasady kalkulacji wyłuszczono w odpowiednim rozporządzeniu wykonawczym Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego z 30 grudnia 1994 roku (Dz.U. nr 140, poz.793), którego część zawierającą podstawowe wzory reprodukujemy.

 

Rys. 3 - Rozporządzenie z 30 grudnia 1994 r.

 

Jak warto zauważyć, w miejsce pojęcia ceny kosztorysowej "Ck" występuje tutaj pojęcie wartości kosztorysowej "Wk" (czyli szacunkowej wartości robót), z niepotrzebnie doliczonym VAT-em, będącym przecież składnikiem ceny lecz nie wchodzącym w pojęcie wartości. A sam algorytm obliczeniowy - faktycznie jest różny od algorytmu z zarządzenia nr 21 z 1988 roku, ale, na Boga!, wprowadzając nowe zasady, coś przecież wypada w starych zmienić, czyż nie?

 

Nowa ówczesna baza normatywna to Katalogi Scalonych Nakładów Rzeczowych czyli KSNR-y, z których wprowadzaniem związane były liczne perturbacje. Zapewne kwestie opóźnienia ukazania się części tomów, ich z lekka paskarskie (w porównaniu do KNR-ów) ceny, liczne błędy w treści, brak oprogramowania, itd. zostały jeszcze w pamięci kosztorysantów, wszak to już historia najnowsza.

 

Rys. 4

 

Nie da się również chyba zapomnieć pokręconych losów dyrektywy nakazującej w pierwszej kolejności zestawiać kosztorysy inwestorskie metodą uproszczoną. Resort budownictwa formułując treść rozporządzenia zachował się tu bowiem wg znanej zasady "psa ogrodnika". Zakazano mianowicie stosowania cen jednostkowych robót publikowanych przez wspomniane wyżej firmy cenowego monitoringu, nakazując jednocześnie stosowanie urzędowych, wydanych przez siebie cenników. Drobny szkopuł polegał jednak na tym, że …. cenników tych nie było. Nie mając wdrożonego systemu zbierania danych rynkowych MGPiB, a następnie MSWiA nie było bowiem w stanie ich wydać. Udało się to dopiero w 1999 roku, w wyniku jednej z kolejnych nowelizacji ustawy o zamówieniach publicznych, do której wprowadzony w listopadzie 1997 roku nowy art. 25a nakazał wszystkim zamawiającym roboty budowlane posłać po zawarciu umowy do resortu kopię kosztorysu z oferty wybranego wykonawcy. Po ciężkich cierpieniach, z pomocą Promocji i Orgbud-Serwisu, z nadsyłanych kosztorysów ofertowych udało się zestawić, właśnie w połowie 1999 roku, pierwszy, zawierający ok. 8000 pozycji, katalog cen jednostkowych robót budowlanych, jak go zatytułowało nowe rozporządzenie MSWiA z 26 lutego 1999 roku w sprawie określenia kosztorysowych norm nakładów rzeczowych, cen jednostkowych robót budowlanych oraz cen czynników produkcji dla potrzeb sporządzania kosztorysu inwestorskiego (Dz.U. nr 26, poz.240).

 

Zmiany w zasadach inwestorskiego kosztorysowania przyniosła końcówka XX wieku. Oprócz wspomnianego już wyżej rozporządzenia MSWiA z 26 lutego 1999 roku (w sprawie określenia kosztorysowych norm nakładów rzeczowych, cen jednostkowych robót budowlanych oraz cen czynników produkcji dla potrzeb sporządzania kosztorysu inwestorskiego) w tym samym dniu ukazało się też kolejne rozporządzenie w sprawie samych metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego (Dz.U. nr 26, poz.239).

 

Najistotniejszą zmianą wprowadzoną w tym rozporządzeniu w stosunku do poprzedniego, pochodzącego z 1994 roku, była rezygnacja w formułach kosztorysowych wyliczania wartości kosztorysowej z członu Pv, czyli podatku od towarów i usług, nie będącego przecież składnikiem wartości robót o jakiej mówi się w procedurach zamówień publicznych. Bo trudno jako poważną zmianę potraktować zamianę oznaczeń literowych we wzorach, skutkiem których przedmiarowa wielkość robót "i" stała się przedmiarową wielkością robót "L".

 

Rys. 5 - Rozporządzenie z 26 lutego 1999 r.

 

Po dwóch i pół roku zmieniono rozporządzenie sprawie kosztorysowych norm nakładów rzeczowych, cen jednostkowych robót budowlanych oraz cen czynników produkcji dla potrzeb sporządzania kosztorysu inwestorskiego. Nowy edykt w tej kwestii wydał już Minister Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w dniu 26 września 2000 roku (Dz.U. nr 114, poz.1195). W ślad za tym rozporządzeniem ukazał się też nowy, zwiększony do ok. 11.000 pozycji, katalog cen jednostkowych robót budowlanych służących do zestawiania kosztorysu inwestorskiego metodą uproszczoną. I od tego momentu na ponad 3,5 roku w kosztorysowaniu inwestorskim zapanowało status quo, co jak na wydajność polskich organów legislacyjnych jest aż podejrzane.

 

 

CZĘŚĆ VII

Czasy najnowsze

 

W jednym z poprzednich felietonów pozwoliłem sobie postawić tezę, że nad systemem polskiego prawa już nikt nie panuje. Dobrą ilustracją takiego stwierdzenia mogą być dokonania kosztorysowego prawodawstwa w roku 2001. W dniu 5 lipca 2001 roku Sejm przyjął całkiem nową ustawę o cenach, zastępującą tą trochę już trącącą myszką, z czasów ministra Krasińskiego (Dz.U. nr 97, poz.1050). W nowej ustawie nie było już treści zawartych w art.12 ustawy dotychczasowej, znikła więc tym samym podstawa prawna do wydania jakichkolwiek przepisów prawnych dotyczących kosztorysowania budowlanego. Nie przeszkadzało to jednak Ministrowi Rozwoju Regionalnego i Budownictwa (bo akurat, na chwilę zresztą, do tego resortu podrzucono, niczym kukułcze jajo, sprawy budownictwa) wydać rozporządzenie w sprawie metod kosztorysowania obiektów i robót budowlanych (Dz.U. nr 80, poz.867). Rozporządzenie to zaczęło obowiązywać od 2 października 2001 roku, zmieniona ustawa o cenach od 12 grudnia 2001 roku. Zatem gratulacje z powodu wydania rozporządzenia na 69 dni, chociaż z drugiej strony sporo stron fachowej prasy branżowej udało się zapełnić dywagacjami na temat, czy rozporządzenie to po 12 grudnia dalej obowiązuje, czy też już nie.

 

Tak więc od 12 grudnia 2001 roku powróciliśmy do stanu wyjściowego - nie ma już żadnego powszechnie obowiązującego w kraju przepisu normującego kwestie kosztorysowania budowlanego. Jedynym wyjątkiem są utrzymane, choć tu również nie obyło się w międzyczasie od zmian, przepisy dotyczące kosztorysowania inwestorskiego w zamówieniach publicznych.

 

Ponieważ życie nie znosi pustki, powstała lukę szybko starają się zapełnić rozmaite instrukcje, określane wspólnym mianem "wytycznych środowiskowych". Wśród licznych wydawnictw tego typu można wymienić:

 

  • "Środowiskowe metody kosztorysowania robót budowlanych" wydane w końcu 2001 roku przez Stowarzyszenie Kosztorysantów Budowlanych przy współudziale Zrzeszenia Biur Kosztorysowania Budowlanego,
  • "Regulamin kosztorysowania obiektów i robót budowlanych" z 2002 roku, opracowany przez Oficynę Wydawniczą Polcen,
  • czy "Met-Koszt-Bud"- środowiskowe metody kosztorysowania robót budowlanych Biura Orgbud.

 

Nie stanowią one w żadnym stopniu przepisu obligatoryjnego, Są raczej zalecaną do dobrowolnego stosowania instrukcją postępowania przy sporządzaniu kosztorysów i, co ważne, niezależnie od ich autorstwa, korzystają ze schematów wdrożonych w ostatnich latach do praktyki kosztorysowania, a tym samym powszechnie znanych i akceptowanych przez środowisko kosztorysantów. Środowisko ludzi, których zawód, po latach starań został ujęty w klasyfikacji zawodów i działalności (pod nr 311201 z załączniku do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 10 grudnia 2002 roku (Dz.U. nr 222, poz.1868).

 

Liczne porady odnośnie kosztorysowania można też znaleźć w periodycznych wydawnictwach fachowych, jak zeszyty "Ceny, normowanie i kosztorysowanie robót budowlanych Wydawane przez Wacetob, czy "Vademecum kosztorysanta" publikowane przez Promocję, a jako ciekawą publikację, nawiązującą do przeszłości, należy też wymienić wydaną w 1999 roku broszurę Bistyp-Consultingu pod tytułem "Jak sporządzić zbiorcze zestawienie kosztów inwestycji (ZZK)", przypominającą nieco już zapomniane zasady sporządzania popularnych niegdyś ZZ-tek. Bardzo słusznie przypomina ona, że wielkość otrzymana jako wynik kosztorysu inwestorskiego może oscylować gdzieś tak koło połowy środków, które na daną inwestycję trzeba przeznaczyć.

 

Kolejny, ostatni już, oczywiście jak na razie, przykład braku synchronizacji organów władzy ustawodawczej i wykonawczej stanowiących przepisy, to sytuacja z początków roku 2004. W dniu 24 stycznia tego roku Minister Infrastruktury podpisał nowe rozporządzenie sprawie metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego (Dz.U. nr 18, poz.172). A już w następnym Dzienniku Ustaw, wydanym całe trzy dni później, pokazała się nowa ustawa dot. zamówień publicznych, tym razem zatytułowana jako Prawo zamówień publicznych z 29 stycznia 2004 roku (Dz.U. nr 19, poz.177). W art.33 tej ustawy widnieje zobowiązanie do wydania dwóch rozporządzeń:

  • jednego w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, metod i podstaw obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych,
  • drugiego w sprawie określenia szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego.

A sam program funkcjonalno-użytkowy stał się (wg art.31) sposobem opisania zamówienia obejmującego łącznie zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych.

 

Tym samym rozporządzenie z 24 stycznia 2004 r. w sprawie kosztorysowania inwestorskiego okazało się być "tylko na chwilę". Zatem, mimo że przyniosło szereg bardzo istotnych zmian w stosunku do poprzedniego rozporządzenia dotyczącego tej kwestii z 1999 roku (np. włączenie do wartości kosztorysowej zamówienia wartości wszystkich materiałów, konstrukcji, wyrobów, maszyn i urządzeń, co -choć zwiększy nakład pracy kosztorysanta, przybliży wartość z kosztorysu inwestorskiego do wartości rzeczywiście koniecznych do wydatkowania na to zamówienie środków finansowych) jego dokładniejsze omawianie nie ma sensu.

 

Oba ww. nowe rozporządzenia do Prawa zamówień publicznych były właściwie gotowe już marcu 2004 roku, a ich projekty zamieszczono na stronach internetowych Ministerstwa Infrastruktury. Pierwsze, dotyczące kosztorysowania, czyli tytułowego "liczenia pieniędzy" zostało podpisane 18 maja 2004 r. i opublikowane w Dz.U. nr 130 pod poz.1389.

 

I znowu daleko idące zmiany w podejściu do kosztorysowania inwestorskiego. Pewnie najważniejsza jest rezygnacja z obowiązku stosowania urzędowych ministerialnych cenników z cenami jednostkowymi robót i cenami czynników produkcji, wydawanych na podstawie rozporządzenia MSWiA z 26 lutego 1999 roku (tego drugiego, wprowadzającego załączniki nr 1 w postaci KNNR-ów i nr 2 i 3 w postaci katalogów cen). Zostają one zastąpione "powszechnie stosowanymi, aktualnymi publikacjami", co automatycznie kończy już obowiązek wydawania przez Ministra Infrastruktury kolejnych wydań w/w załączników.

Znika też w ogóle metoda szczegółowa kosztorysowania inwestorskiego jako takiego, pozostaje jedynie możliwość zastosowania szczegółowej kalkulacji przy wyliczaniu ceny jednostkowej roboty (jeśli nie da się jej ustalić z danych rynkowych, a więc m.in. wspomnianych "powszechnie stosowanych, aktualnych publikacji") i następnie wstawieniu tej tak wyliczonej ceny do formuły obliczeniowej kalkulacji uproszczonej.

Usunięty zostaje załącznik nr 1 do poprzedniego rozporządzenia z widełkami dopuszczalnych do uwzględnienia w kosztorysie wielkości kosztów pośrednich, nie ma już obowiązku przyjmowania zysku w obligatoryjnej wysokości 5% od R, M, S i Kp, a decyzja odnośnie podstawy do naliczania zysku zostaje scedowana na ustalenia zawarte w założeniach wyjściowych do kosztorysowania.

Biorąc pod uwagę wszystkie wprowadzone rozporządzeniem z 18 maja 2004 r. zmiany w kosztorysowaniu inwestorskim, trudno oprzeć się wrażeniu, że tak na dobrą sprawę jest ono już znacznie bardziej liberalne i elastyczne w stosunku do pierwszego przepisu regulującego tę materię z 30 grudnia 1994 roku i właściwie mogłoby się składać z trzech paragrafów:

1- trzeba robić kosztorys inwestorski,

2- należy w nim uwzględnić wszystkie nakłady związane z wykonaniem robót,

3- sposób kalkulacji i podstawy wyceny są w zasadzie dowolne.

 

Pozostała część rozporządzenia poświęcona jest szacowaniu wielkości wydatków w sytuacji, gdy zamówienie obejmuje łączne przygotowanie dokumentacji projektowej i następnie zrealizowanie na ich podstawie robót budowlanych i oparte jest na metodzie wskaźnikowej, ze wskaźnikami przyjmowanymi wg danych rynkowych, katalogów, cenników lub indywidualnych preliminarzy dla robót budowlanych oraz tabel podanych w załącznikach do rozporządzenia dla prac projektowych.

 

Na zakończenie całego cyklu poświęconego historii liczenia pieniędzy w budownictwie wspomnijmy jeszcze o drugim przewidzianym w Prawie zamówień publicznych rozporządzeniu, dotyczącym przygotowania dokumentacji projektowej. Tu widocznie komuś zadrżała (być może tylko na razie) ręka. Jak bowiem wynika z treści jego projektu stanowi ono swego rodzaju rewolucję w kwestiach projektowania budowlanego w sferze zamówień publicznych, niesamowicie rozbudowując i wydłużając ten etap przygotowania realizacji. A ta okoliczność też nie jest bez znaczenia dla sposobu liczenia pieniędzy, a przede wszystkim samego wyniku tego liczenia.

 

Nie od rzeczy będzie tu przytoczenie historii, jaka spotkała niedawno jednego z moich znajomych, kierującego dużą komórką projektowania w szacownej (a przynajmniej bardzo dużej) instytucji prawa budżetowego. Wykonali oni spory projekt budowlany dużego obiektu kubaturowego (budynek użyteczności publicznej), następnie antycypując rzeczywistość (czyli już pod projekt nowego rozporządzenia w sprawie dokumentacji) rozszerzyli go nieco i tę rozszerzoną wersję oprawili w okładkę z napisem Projekt Wykonawczy, zrobili też oczywiście przedmiary robót. Ale na obowiązkowej (od dawna) lecz w postaci wprost dramatycznie rozbudowanej (w planowanym do wydania, ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury) pod względem zawartości, specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót polegli.

Trzeba było więc spróbować zlecić to na zewnątrz; rozpisano to w tryb zapytania o cenę. Ja odmówiłem (pisałem w tym czasie niniejszy artykuł); w trzech ofertach jakie dostali widniały ceny: 15.000 zł, 20.000 zł i 300.000 zł. Podejrzewam, że poważną ofertą, jeśli przejrzeć wymagania stawiane takiej specyfikacji w treści planowanego do wydania rozporządzenia, jest ta trzecia.

Jedno jest pewne, taniej i szybciej w projektowaniu budowlanym nie będzie. A przy obecnych zapisach zawartych w Prawie zamówień publicznych, właściwie nie ma możliwości nie wydania takiego rozporządzenia.

 

Co przyniesie przyszłość? Nie wiadomo. Pewnie najlepszą, klasyczną już pozycją książkową na ten temat, w wymarzony wprost sposób pasującą do długich, jesiennych wieczorów spędzanych przy kominku, jest "Kongres futurologiczny" Stanisława Lema.