Poniższy artykuł opracowano w oparciu o stan prawny obowiązujący w momencie powstania tego artykułu.
Redakcja nie gwarantuje aktualności tekstu w okresie późniejszym, jak również nie ponosi odpowiedzialności za ew. stosowanie się do zawartych w nim zaleceń.

Budowlany proces inwestycyjny w systemie zamówień publicznych (2)

W "Buduj z Głową" nr 3/2003 autor opisał istniejący w Polsce stan prawny (w budowlanym procesie inwestycyjnym w systemie zamówień publicznych) oraz przegląd rozwiązań systemowych dotyczących przygotowania i organizacji budowlanego procesu inwestycyjnego w innych krajach. Obecnie mamy przyjemność przedstawić Państwu dalszy ciąg artykułu.

 

 

Podejmowane działania związane z regulowaniem zasad
przygotowania i organizacji inwestycji budowlanych

 

Obecną, dalece niezadowalającą sytuację w zakresie omawianej problematyki zauważa wielu przedstawicieli branży budowlanej.
Między innymi: Izba Projektowania Budowlanego, Federacja Pracodawców i Przedsiębiorców Przemysłu Budowlanego RP, Izby Architektów i Inżynierów, Korporacja Inwestorów, Korporacja Przedsiębiorców Budowlanych UNI-BUD wyrażają opinie, które świadczą o potrzebie unormowania problematyki budowlanego procesu inwestycyjnego.
Konieczność uregulowania problematyki przygotowania i organizacji procesu w formie ustawy zgłosiła również w 1998 r. Komisja Polityki Przestrzennej, Budowlanej i Mieszkaniowej Sejmu RP.
Potwierdziły ją także ostatnie spotkania nt. propozycji uregulowań dotyczących przygotowania i organizacji budowlanego procesu inwestycyjnego, zorganizowane przez Departament Architektury i Budownictwa w Ministerstwie Infrastruktury z przedstawicielami środowisk związanych z budownictwem (przedsiębiorcy - architekci, wykonawcy robót budowlanych, naukowcy - specjaliści w zakresie procesu inwestycyjnego, inwestorzy publiczni).
O braku wystarczających regulacji dotyczących procesu inwestycyjnego, zwłaszcza w kontekście wymagań związanych z realizacją programów i projektów finansowanych z udziałem środków Unii Europejskiej, świadczą m.in. działania podejmowane przez Urząd Zamówień Publicznych i Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie opracowania różnych standardowych dokumentów dyscyplinujących i porządkujących prowadzenie budowlanego procesu inwestycyjnego.

 

Urząd Zamówień Publicznych z końcem 2002 r. uruchomił procedurę w celu opracowania m.in. standardowych specyfikacji istotnych warunków zamówienia i umów na roboty budowlane.
Zgodnie z przepisami art.30 f ustawy o finansach publicznych, Rada Ministrów ma natomiast określić, w drodze rozporządzenia, sposób monitorowania, oceny i raportowania programów lub projektów, realizowanych ze środków pochodzących z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności Unii Europejskiej, w tym - szczegółowy tryb działania podmiotów odpowiedzialnych za zarządzanie tymi środkami lub za programy / projekty realizowane z tych środków oraz podmiotów dysponujących tymi środkami, uwzględniając w szczególności procedury kontroli tych środków obowiązujące w Unii Europejskiej.
Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w 2000 roku opracowała i wprowadziła zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych do stosowania, przy planowaniu i projektowaniu obiektów budowlanych z zakresu budownictwa drogowego i mostowego, opracowanie pt. "Stadia i skład dokumentacji projektowej dla dróg i mostów w fazie przygotowania zadań". W marcu 2003 r. zleciła natomiast opracowanie specyfikacji istotnych warunków zamówienia dla prac projektowych, z uwzględnieniem różnych etapów procesu inwestycyjnego.

 

W sierpniu br. Urząd Zamówień Publicznych przygotował, poddał pod dyskusję i skierował do uzgodnień międzyresortowych projekt nowej ustawy Prawo zamówień publicznych, która ma zastąpić (po przystąpieniu Polski do UE) dotychczasową ustawę o zamówieniach publicznych. Zawiera ona zmienione w zasadniczy sposób ustalenia dotyczące udzielania zamówień na roboty budowlane. Okazuje się bowiem, że w ramach pełnego dostosowania polskich regulacji dotyczących zamówień publicznych do odpowiednich dyrektyw UE istnieje potrzeba uwzględnienia znacznie obszerniejszych i bardziej precyzyjnych ustaleń obowiązujących przy udzielaniu zamówień na roboty budowlane w szerokim rozumieniu tego pojęcia.
Dyrektywa Rady 93/37/EEC, o koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, pod pojęciem "roboty budowlane" ujmuje zarówno wykonanie samych robót budowlanych, jak i zaprojektowanie oraz wykonanie robót budowlanych lub obiektu budowlanego, a także umowę koncesyjną na roboty budowlane. Tym samym określenie zasad udzielania zamówień na roboty budowlane uwzględniać powinno bardzo zróżnicowane zakresy przedmiotowe zamówienia, sposoby oraz podstawy opisu zamówienia i szacowania wartości w odniesieniu do różnych faz budowlanego procesu inwestycyjnego.
Zgodnie z opracowanym w Urzędzie Zamówień Publicznych projektem przyszła ustawa dotycząca zamówień publicznych ma regulować właśnie tę problematykę, w tym m.in.:

 

  • określanie i szacowanie wartości zamówienia, którego przedmiotem jest wykonanie samych robót budowlanych, tj. gdy zamawiający dysponuje dokumentacją projektową,
  • określanie przedmiotu zamówienia i wartości szacunkowej zamówienia obejmującego zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych, tj. w sytuacji, gdy zamawiający nie dysponuje jeszcze dokumentacją projektową lecz jedynie opracowaniami analityczno - studialnymi,
  • określenie przedmiotu zamówienia, które polega na podpisaniu umowy koncesyjnej, w której wynagrodzeniem wykonawcy jest prawo do eksploatacji obiektu budowlanego albo takie prawo wraz z zapłatą.

 

Powyższe wskazuje , że uregulowanie ww. problematyki wiąże się bezpośrednio z regulacjami odnoszącymi się do przygotowania i organizacji budowlanego procesu inwestycyjnego.

 

Na podstawie regulacji zawartych w obowiązujących i przygotowywanych aktach prawnych, uwzględniając praktyczne doświadczenia w realizacji inwestycji budowlanych oraz rozwiązania przyjęte i funkcjonujące w szeregu krajów europejskich można wyróżnić w procesie inwestycyjnym następujące podstawowe fazy, które ilustruje zamieszczony schemat.
W schemacie tym, oprócz pokazania kolejnych faz, wyszczególniono podstawowe czynności, wybrane opracowania i decyzje, charakterystyczne dla każdej z tych faz.
Określona w schemacie systematyka i standaryzacja budowlanego procesu inwestycyjnego wskazuje wyraźnie, jakie działania są podejmowane i na jakich podstawach w ramach systemu zamówień publicznych.
Przykładowo - udzielenie zamówienia na wykonanie robót lub obiektu budowlanego /Faza III/ musi być poprzedzone fazą II procesu, obejmującą prace przygotowawcze, tj. wykonanie dokumentacji projektowej.
Podobnie w przypadku, gdy zamówienie obejmuje zaprojektowanie i wykonanie robót lub obiektu budowlanego - wówczas poprzedza je faza I procesu inwestycyjnego, w której są wykonane studia i analizy przedprojektowe.
Przyszła ustawa dot. zamówień publicznych ma uwzględnić wyżej opisane zasady, a tym samym prawnie uregulować kwestie bardzo istotne dla właściwej organizacji i prowadzenia procesu inwestycyjnego.

 

 

Warto również zwrócić uwagę na działania normalizacyjne w przedmiotowym zakresie. Jest ustanowiona norma PN-ISO 6707-2[1] dot. terminów stosowanych w umowach a w najbliższym czasie powinna ukazać się PN - ISO 9699[2], będąca tłumaczeniem angielskiej wersji normy międzynarodowej ISO 9699:1994, dotycząca "zawartości karty przedsięwzięcia w projektowaniu budowlanym". Pomimo, że normy te dotyczą w dużej części przedmiotowej problematyki i zawierają szereg bardzo istotnych zasad w zakresie przygotowania, zarządzania, projektowania i wykonania przedsięwzięcia budowlanego, to jednak biorąc pod uwagę nieobowiązkowy charakter wszystkich norm, trudno przypuszczać, że w istotny sposób wpłyną one na praktykę prowadzenia procesu inwestycyjnego.

Podsumowanie i wnioski

Biorąc pod uwagę, że:

 

  • dotychczasowe uregulowania wynikające z ustaw i rozporządzeń, nie obejmują szeregu bardzo istotnych działań i decyzji występujących w budowlanym procesie inwestycyjnym, mających wpływ na racjonalność i efektywność wydatkowania środków publicznych,
  • wejście Polski do Unii Europejskiej i przyznawanie środków z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności Unii Europejskiej powoduje konieczność opracowania i wdrożenia odpowiednich procedur zarządzania tymi funduszami, które powinny stanowić integralną składową działań w ramach przygotowania i prowadzenia procesu inwestycyjnego,
  • podejmowane obecnie prace obejmują istotne elementy budowlanego procesu inwestycyjnego

 

koniecznym jest kompleksowe patrzenie na problematykę procesu inwestycyjnego i kontynuowania wszelkich działań porządkujących i dostosowujących polskie prawo do standardów międzynarodowych w tym obszarze.

 

Właściwym wydaje się rozwiązanie systemowe problemu na wzór ustawy o zamówieniach publicznych, polegające na stworzeniu jednakowych wymagań i zasad prowadzenia inwestycji dla wszystkich podmiotów realizujących budowlane inwestycje finansowane ze środków publicznych, obejmujących w szczególności:

 

  • określenie obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności inwestora publicznego na etapie przygotowania, projektowania i realizacji inwestycji budowlanej, (nie wynikających z innych przepisów),
  • określenie wymaganych opracowań i dokumentacji oraz ich zakresu, warunkujących podejmowanie decyzji na każdym etapie prowadzenia inwestycji,
  • określenie wariantów organizacji procesu inwestycyjnego i wykonywania robót budowlanych, dopuszczonych /zalecanych/ do stosowania przez inwestorów zawodowych oraz inwestorów jednorazowych,
  • ustalenie uczestników procesu inwestycyjnego i ich praw, obowiązków i zakresu odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem instytucji inwestora powierniczego /zastępczego/ oraz określonych funkcji menadżerskich,
  • określenie zasad kontroli (w tym trybu rozliczania końcowego) inwestycji, zasad weryfikacji rozliczenia końcowego,
  • ustalenie standardu warunków umownych, stanowiących minimum przy przetargach publicznych na udzielenie zamówień związanych z realizacją inwestycji budowlanych finansowanych ze środków publicznych,
  • wprowadzenie obowiązku ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej osób uczestniczących w realizacji inwestycji budowlanych finansowanych ze środków publicznych oraz obowiązku inwestora w zakresie uzyskania właściwych okresów gwarancji jakości i rękojmi za wady.

 

Dzięki przyjęciu i stosowaniu jednolitych zasad przygotowania i organizacji budowlanego procesu inwestycyjnego, w wyniku opracowania nowych i uporządkowania istniejących regulacji prawnych w tym obszarze, mogą i powinny zostać osiągnięte następujące cele:

 

  • usprawnienie procesu inwestycyjnego i zapewnienie racjonalnego wydatkowania środków publicznych, w tym środków unijnych,
  • wdrożenie właściwych nawyków w podejmowaniu decyzji dotyczących przygotowania i organizacji budowlanego procesu inwestycyjnego finansowanego zwłaszcza ze środków publicznych, w sytuacji skromnych doświadczeń w funkcjonowaniu gospodarki wolnorynkowej,
  • dostosowanie do rozwiązań stosowanych w krajach Unii Europejskiej, umożliwiające równoprawną pod względem wiedzy i umiejętności konkurencję na rynku Unii Europejskiej,
  • ujednolicenie pojęć i określeń, umożliwiające powszechne i skuteczne zastosowanie techniki komputerowej w zarządzaniu budowlanym procesem inwestycyjnym,
  • zapewnienie przejrzystości i kompleksowości normom prawnym, umożliwiające skuteczną kontrolę na każdym etapie procesu inwestycyjnego,
  • wprowadzenie do polskiego systemu prawnego systematyki, standardów i nomenklatury odpowiadających wymaganiom określonym dla zarządzania funduszami strukturalnymi i Funduszem Spójności.

 

Na zakończenie, dla potwierdzenia potrzeby podjęcia działań w tym obszarze, warto przytoczyć fragment prezentowanej przez Izbę Projektowania Budowlanego opinii:

 

".......Z publikowanych w wydawnictwach danych holenderskich wynika, że podstawowe efekty oszczędnościowe i zracjonalizowanie wydatkowania środków na inwestycje budowlane daje się uzyskać w początkowych etapach jej przygotowania tj. na etapie jej programowania i wstępnego projektowania. Odpowiednie działanie inwestora, w tym początkowym stadium przygotowania inwestycji budowlanej może przynieść oszczędności w nakładach ok. 40÷80%, (...). Na etapie zamawiania robót budowlanych, w wyniku procedur przetargowych, uzyskiwane oszczędności oceniane są natomiast na 5÷10%. Z powyższego wynika iż istotne i efektywne dla finansów publicznych jest prawidłowe działanie inwestora na etapie programowania i przygotowania inwestycji budowlanej, a te zagadnienia dotychczas w Polsce pozostają poza regulacją prawną (...) ".

 

 

 

[1] przyp.red. PN-ISO 6707-2:2000 Budownictwo. Terminologia. Terminy stosowane w umowach
[2] przyp.red. PN-ISO 9699:2003 Właściwości użytkowe w budownictwie. Wykaz zagadnień do przeglądu uwarunkowań przedsięwzięcia. Zawartość karty przedsięwzięcia przygotowywanej dla projektu budowlanego