Poniższy artykuł opracowano w oparciu o stan prawny obowiązujący w momencie powstania tego artykułu.
Redakcja nie gwarantuje aktualności tekstu w okresie późniejszym, jak również nie ponosi odpowiedzialności za ew. stosowanie się do zawartych w nim zaleceń.

Wpływ nowego systemu rozliczeń Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (POIiŚ) na standardy kosztorysowania i rozliczania (część IV i V)

część IV

 

cd. Dotychczasowa praktyka rozliczania robót budowlanych

Zgodnie z zapowiedzią, w tej części artykułu podaję przykład tzw. Przejściowego Świadectwa Płatności (PŚP) dla Kontraktu robót drogowych i kubaturowych.

Przykład PŚP dla Kontraktu robót drogowych:

 

ROBOTY DROGOWE załącznik nr 1

 

Przy wynagrodzeniu ryczałtowym wykonawca składa wniosek o zatwierdzenie procentowego szacunkowego wykonania robót określanych proporcjonalnie do zaawansowania na budowie wraz z wnioskiem o wystawienie PŚP (arkusz nr 2 załącznika nr 2). Wniosek złożony przez wykonawcę jest akceptowany przez inspektora nadzoru lub Inżyniera. Następnie Inżynier sporządza PŚP (arkusz nr 1 w załączniku nr 2).
Poniżej przykład PŚP dla Kontraktu na roboty kubaturowe:

 

ROBOTY KUBATUROWE załącznik nr 2

 

Po zatwierdzeniu Przejściowego Świadectwa Płatności przez Zamawiającego, Wykonawca uzyskuje prawo do wystawienia faktury za wykonane roboty. Nadmienić należy iż kompletne PŚP składa się z następujących arkuszy:

 

-  A  – roboty stałe wg kontraktu
-  B  – pozostałe kwoty należne Wykonawcy
-  C  – roboty dodatkowe i zamienne
-  D  – kwoty zatrzymane
-  E  – zwrot zaliczki
-  F  – sumy zwrotne należne Zamawiającemu
-  G  – potrącenia należne Zamawiającemu
-  H  – potrącenia wynikające z upustu
-  I  – zbiorcze zestawienie płatności

 

Nie wszystkie arkusze PŚP są wykorzystywane w rozliczeniach kontraktów na roboty budowlane. Zależy to od sposobu finansowania danego zadania oraz zasad rozliczeń określonych w podręcznikach wdrażania danego programu pomocowego.

 

Oceny jakości stosowanych w Polsce sposobów rozliczeń dokonano w Raporcie[1] (przywołanym w poprzedniej części artykułu) i trzeba stwierdzić, że nadal jest aktualna. W dalszym ciągu nie wypracowano wspólnego podejścia do sposobów agregacji cen oraz zapisów warunków szczególnych FIDIC.

Do najczęściej popełnianych błędów w sposobie opracowania przedmiarów robót występujących już we wczesnym okresie funkcjonowania programu ISPA, ale popełnianych również i dziś można zaliczyć:

 

a) bezpośrednie wykorzystanie pozycji KNR (lub KNNR) jako pozycji przedmiaru robót;

b) nadmierną szczegółowość przedmiaru (jako konsekwencję powyższego) oraz nieznajomość metod agregacji i scalania pozycji;

c) brak znajomości sposobów agregacji pozycji przedmiaru robót oraz jej powiązania z warunkami kontraktowymi FIDIC.

 

Choć w tej dziedzinie dokonał się istotny postęp zarówno w sposobie agregacji pozycji, jak również rozumieniu idei obmiarowego rozliczania inwestycji, to jednak wciąż przedmiary robót dla dużych kontraktów mogą liczyć sobie kilka tysięcy pozycji.
Powoduje to sytuację, iż podczas weryfikacji wniosków o płatność przez Instytucje Wdrażające, osoby które jej dokonują muszą wyodrębnić (lub dopasować) z wielu setek lub tysięcy pozycji przedmiaru robót te zapisy umowy o dofinansowanie, decyzji lub innych dokumentów programowych, które im odpowiadają. Oczywiście taki stopień szczegółowości przygotowania przedmiaru, który będzie podstawą do prowadzenia rozliczeń w trakcie trwania realizacji, jest z inżynierskiego punktu widzenia jak najbardziej uzasadniony, jednak dla Instytucji Wdrażającej oraz beneficjenta stanowi znaczne utrudnienie dla określenia kwalifikowalności wydatków w procesie weryfikacji PŚP oraz monitoringu postępu prac w ramach kontraktu.

 

Jak wskazano w Raporcie (…) mamy do czynienia z sytuacją, gdzie zespół dokonujący weryfikacji PŚP (ZAW DK) złożonego do NFOŚiGW przez beneficjenta musi dokonać:

a) przekalkulowania wszystkich pozycji przedmiaru robót, dla których wykonano prace w danym okresie rozliczeniowym i sprawdzenia ich pod kątem arytmetycznym;

b) identyfikacji zwiększeń, redukcji w stosunku do ukończonych i odebranych już pozycji (o ile takie wystąpią);

c) weryfikacji kwalifikowalności kwot wynikających ze zwiększeń obmiaru;

d) weryfikacji kwalifikowalności ewentualnych robót dodatkowych i/lub zamiennych;

e) identyfikacji ewentualnych zagrożeń wynikających z dysproporcji pomiędzy zaawansowaniem finansowym inwestycji, a rzeczowym;

f) prognozy ceny kontraktowej.

W praktyce zespół weryfikacji płatności oraz monitoringu muszą weryfikować te same dokumenty, które są przedmiotem drobiazgowych rozliczeń pomiędzy wykonawcą robót a Inżynierem, co zamazuje obraz faktycznego stanu zaawansowania finansowego robót, ich kwalifikowalności oraz zaawansowania rzeczowego. Ponadto analizując treści uwag do PŚP, jako rezultat tej weryfikacji można zauważyć iż ich charakter jest konsekwencją nadmiernego skomplikowania Przejściowych Świadectw Płatności.
 

W Raporcie zwrócono również uwagę na trudności związane z oceną wykonanych robót pod kątem ich kwalifikowalności i wyodrębniono następujące typy robót ze względu na ich kwalifikowalność:

a) roboty kwalifikowane, czyli takie których wykonanie jest kwalifikowane do wsparcia i wynika wprost z postanowień odpowiednich Rozporządzeń KE[2] oraz postanowień Decyzji;

b) roboty niekwalifikowane zgłoszone w fazie programowania (bądź oszacowane przez KE) i ujęte w Decyzji KE, czyli takie których wykonanie nie jest kwalifikowane do wsparcia i musi być w całości pokryte przez Beneficjenta środków (są to wydatki ponoszone przez Beneficjenta niezwiększające jego udziału własnego w finansowaniu inwestycji);

c) roboty niekwalifikowane uznane jako zwiększenie obmiaru wstępnie zakładanych wartości.
Warto tutaj zwrócić uwagę, że są to wydatki, które zgodnie ze sztuką inżynierską oraz postanowieniami Decyzji powinny zostać uznane za kwalifikowane, jednak w chwili dokonywania płatności nie ma podstaw by sądzić, iż w przyszłości powstaną ewentualne oszczędności, które pozwoliłyby taką wypłatę zbilansować.

d) roboty niekwalifikowane wynikające ze zwiększenia zakresu kontraktu po uzyskaniu Decyzji; są to roboty, które Beneficjent włączył do kontraktu z pełną świadomością braku ich kwalifikowalności;

e) roboty niekwalifikowane wynikające z konieczności wykonania robót dodatkowych lub zwiększenia kosztu robót zamiennych niezbędnych do osiągnięcia celu kontraktu (np. wyburzenie bunkra z trasy kanalizacji, czego nie można było przewidzieć na etapie projektowania);

f)  roboty niekwalifikowane dodatkowe wynikające ze zgłoszenia którejkolwiek ze stron oraz polepszające właściwości budowanego obiektu (zgłoszone niejako „przy okazji”).
 

Jest oczywiste, że każda zmiana ilości lub czasu wykonania powodująca wzrost wartości kontraktu oraz okres wykonania jest istotna z punktu widzenia zamawiającego, jak również Instytucji Wdrażającej. Istotne zwiększenia, które umownie można określić, jako przekraczające zakres 20-30% pierwotnie zakładanych kosztów, mogą rodzić wątpliwości co do poprawności analiz i studiów wykonanych w na etapie wnioskowania. Jest to szczególnie istotne z punktu widzenia wydatków kwalifikowanych ponoszonych na projekt, bo zwiększenie udziału własnego beneficjenta (pomimo iż oczywiste dla beneficjenta) dla przyszłych audytów KE może być powodem do bardziej wnikliwej analizy audytorów.

 

 

 

część V

 

Wpływ nowego systemu rozliczeń w projektach PO „Infrastruktura i Środowisko” na standardy kosztorysowania i rozliczania

Odpowiedź na „pytanie tytułowe” artykułu jest i łatwa i trudna. Standardy kosztorysowania i rozliczania robót zalecane przez środowiska związane z Ogólnopolskim Stowarzyszeniem Kosztorysantów od wielu lat wskazują na potrzebę zmian w praktyce rozliczania umów o roboty budowlane. Proponowane Zalecenia wpisują się w przekonaniu autorów w te postulaty.

Opracowanie TES (Tabeli Elementów Scalonych) na etapie przygotowania SIWZ, poprzedzone opracowaniem przedmiaru robót z przemyślanym sposobem agregacji robót budowlanych, byłoby dużym krokiem w kierunku pełnego wdrożenia do praktyki postanowień Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2 września 2004 r. Tzw. elementy skończone, do których odwołują się Zalecenia, nie są przecież niczym więcej jak pozycjami przedmiaru odpowiadającymi robotom podstawowym (zdefiniowanym jako minimalny zakres prac, które po wykonaniu są możliwe do odebrania pod względem ilości i wymogów jakościowych oraz odpowiadają przyjętemu stopniowi scalenia robót).
To beneficjent każdorazowo może zdefiniować, czym dla niego będzie zakres robót możliwy do odebrania i zapłacenia (robota podstawowa). W szczególności w wariancie II.
Obowiązek uwzględnienia przy scaleniu robót płynności finansowej wykonawców jest bardzo potrzebnym zwróceniem uwagi na sytuację ekonomiczną przedsiębiorców i wynikające z tego tytułu problemy rynku budowlanego w Polsce.
Scalanie robót na podstawie systematyki ustalanej indywidualnie przez beneficjenta może wreszcie doprowadzi do odejścia od powoływania się na katalogi nakładów rzeczowych, często jeszcze narzucane wykonawcom nie tylko jako obowiązująca podstawa normatywna. Warto pamiętać, że odnośnie nazwy i opisu pozycji przedmiarowej rozporządzenie nie formułuje żadnych wymogów i ograniczeń. Nie ma zatem również wskazania, by opisy pozycji przedmiarowych odpowiadały opisom z bazy normatywnej (KNR lub KNNR).

Jako zalety takiego rozwiązania podniesione w Raporcie należy też wskazać:

  • umożliwienie jednoznacznego opisu zakresu przedsięwzięcia oraz wskaźników monitoringu w toku całego cyklu projektu zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie;
  • umożliwienie opisu kontraktów z uwzględnieniem zakresów i wskaźników monitoringu;
  • umożliwienie monitoringu rzeczowego i finansowego projektu uwzględniającego kwalifikowalność wydatków;
  • możliwość wdrożenia systemu do nowych i do obecnie realizowanych kontraktów bez konieczności wprowadzania zmian do treści zawartych już umów;
  • zwiększenie skuteczności działań kontrolnych prowadzonych przez Instytucje Wdrażające;
  • czytelną identyfikację robót i płatności kwalifikowanych i niekwalifikowanych;
  • dysponowanie wygodnym narzędziem do prowadzenia audytu;
  • zmniejszenie przyszłych kosztów administracji wiązanych z weryfikacją płatności FS;
  • wiedzę nt. wydatków ponoszonych na roboty dodatkowe, zamienne i wynikające ze zwiększenia obmiaru.

 

Mając powyższe na uwadze należy wskazać Beneficjentom, że wdrożenie nowego sposobu rozliczeń nie jest zbyt trudne, zwłaszcza dla osób stosujących w praktyce polskie standardy kosztorysowania i rozliczania robót budowlanych. Większość kosztorysantów uczestniczących w procesie realizacji robót budowlanych, tak po stronie zamawiającego jak i po stronie wykonawcy, spotyka się w praktyce z tabelami elementów rozliczeniowych. Zwiększenie agregacji poszczególnych pozycji tych tabel będzie podstawą do sporządzenia tzw. tabeli elementów scalonych. Jak duża będzie to agregacja, zależeć będzie od zamawiających i osób odbierających wykonane roboty. W załączniku nr 3 arkusz 2 przedstawiam taką tabelę zbudowaną na przykładzie arkusza 2 załącznika nr 2 (podanego w cz.IV artykułu). Zauważyć jednak należy, iż jeśli stopień agregacji będzie znaczny, to z uwagi na czas możliwości uzyskania zapłaty przez wykonawcę za element skończony, może to prowadzić do podwyższenia wartości ofert składanych na etapie postępowania o zamówienie publiczne.

 

załącznik nr 3

 

Osobnym zagadnieniem jest realizacja rozliczeń w ramach umów tzw. ryczałtowych, dla których finansowanie skończonego elementu nie będzie mogło być rozliczane w sposób określający procentowe zaawansowanie robót danego elementu budowlanego, co również może przełożyć się na wartość ofert.


Reasumując, autorzy niniejszego artykułu[3] rekomendują sposoby rozliczeń kontraktów na roboty zaproponowane w Zaleceniach jako bardziej przejrzyste i jednoznacznie umożliwiające w prosty sposób śledzenie przebiegu realizacji robót, ich stopień zaawansowania w założonym okresie, a także przekroczenia zakresu rzeczowego i pełnej informacji w zakresie kwalifikowalności kosztów. Te zasady pozwalają na prześledzenie procesu realizacji zadania przez różne jednostki kontrolne z ewaluacyjnymi włącznie i pozwalają na uzyskanie informacji o osiągnięciu celów, efektów i wskaźników danego kontraktu.

 

 

 

 

[1] Raport z realizacji umowy nr 299/2006/NFK na opracowanie dokumentów stanowiących wytyczne do wprowadzenia uproszczonych Przejściowych Świadectw Płatności dla inwestycji infrastrukturalnych, realizowanych wg warunków kontraktów Międzynarodowych FIDIC, finansowanych ze środków Funduszu Spójności oraz przeprowadzenie konsultacji i weryfikacji opracowywanych przez NFOŚiGW wzorów podstawowych dokumentów, Worxconsulting, autorzy opracowania: Ewa Wiktorowska, Krzysztof Cal, Jacek Ziembicki, Rafał Bałdys
 

[2] W rozporządzeniu Rady Wspólnoty Europejskiej (WE) 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności założono, że wszystkie działania finansowane z tych funduszy muszą być zgodne z postanowieniami Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o Funkcjonowania Unii Europejskiej oraz aktów wydanych na ich podstawie.
 

[3] przyp. red. – mgr inż. Zbigniew Popek (cz.I i II – BzG 1/2012, BzG 3/2012) i mgr inż. Ewa Wiktorowska (cz.III, IV i V – BzG 4/2012, BzG 1/2013)