Poniższy artykuł opracowano w oparciu o stan prawny obowiązujący w momencie powstania tego artykułu.
Redakcja nie gwarantuje aktualności tekstu w okresie późniejszym, jak również nie ponosi odpowiedzialności za ew. stosowanie się do zawartych w nim zaleceń.
O przedmiarach i kosztorysach w postępowaniach o udzielenie
zamówienia publicznego na roboty budowlane napisano i powiedziano
bardzo wiele. Tematyka ta w związku z przepisami, które weszły w
życie w 2004 r. (i obowiązują do dzisiaj w niezmienionej formie)
była szeroko omawiana na szeregu konferencjach m.in. w Częstochowie
i Ciechocinku.
Pomimo to nie można stwierdzić, aby zostały wypracowane, a co
najważniejsze uznane i stosowane określone standardy w zakresie
sporządzania przedmiarów robót w ramach dokumentacji projektowej
oraz kosztorysów ofertowych stanowiących formę kalkulacji ceny
oferty.
Świadczą o tym nie tylko publikowane specyfikacje istotnych warunków
zamówienia, ale również wyroki Krajowej Izby Odwoławczej (KIO).
Można na ich podstawie zaobserwować jak różne bywa podejście do
opracowania przedmiarów, formułowania treści opisu sposobu
obliczenia ceny oferty, a w konsekwencji wymagań odnośnie zasad
kalkulacji kosztorysowej.
Dla zobrazowania jak duże są to różnice warto poddać analizie dwa
przykładowe wyroki KIO z tego roku.
Przykład 1 - Wyrok KIO z dnia 2 maja 2013 r. Sygn. akt:
KIO 886/13
Wykonawca złożył odwołanie na treści zawarte w SIWZ, w tym na niżej
zacytowane sformułowania dotyczące zasad wyceny przedmiotu
zamówienia:
„[w] przedmiarze robót należy wycenić wszystkie prace zmierzające do realizacji przedmiotu zamówienia, a wynikające bezpośrednio lub pośrednio z łączonej dokumentacji projektowej oraz specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót, w tym ująć należy koszty bezpośrednie i pośrednie związane z realizacją przedmiotu zamówienia, w tym: wszelkie roboty przygotowawcze, porządkowe, wszelkie naprawy, zagospodarowanie placu budowy, zorganizowanie i utrzymanie zaplecza budowy, dozorowanie budowy oraz inne czynności niezbędne i konieczne do kompleksowego wykonania przedmiotu zamówienia. Na potrzeby obliczenia ceny oferty (oraz zapłaty wynagrodzenia) przyjmuje się, iż przedmiar robót ujmuje w sobie wszelkie roboty wynikające z dokumentów stanowiących opis przedmiotu zamówienia (tj. dokumentacji projektowej oraz specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót). Jeżeli dana robota wynikająca z dokumentów stanowiących opis przedmiotu zamówienia nie jest ujęta w przedmiarze jako samodzielna pozycja przedmiarowa, to wówczas jej koszt należy ująć w innych pozycjach przedmiaru lub w zryczałtowanej pozycji "inne koszty wykonawcy wynikające z projektu, powyżej nieujęte".
Wykonawca zakwestionował również część postanowień projektu umowy, w tym zapisy dotyczące zasad ustalenia wynagrodzenia, w których stwierdzono między innymi, że:
„wynagrodzenie należne Wykonawcy za wykonanie Przedmiotu Umowy stanowić będzie sumę iloczynów ilości jednostek obmiarowych robót odebranych i cen jednostkowych wskazanych w Wycenionym przedmiarze robót oraz pozycji zryczałtowanych (…)”.
KIO oddaliła odwołanie stwierdzając, że zapisy w SIWZ nie naruszają jakichkolwiek przepisów i uzasadniając, że:
„Jak wskazano wyżej, to Zamawiający jest uprawniony do wyboru na użytek danego postępowania takiego lub innego mechanizmu wynagrodzenia. Pełnowartościowym mechanizmem jest wynagrodzenie ryczałtowe, w którym przedmiary, z punktu widzenia prezentacji oferty, zwykle mają znaczenie pomocnicze, i muszą być rozpatrywane łącznie z innymi elementami dokumentacji postępowania. Równie dopuszczalnym jest zastosowanie wynagrodzenia opartego na mechanizmie kosztorysu, również z elementami wycenianymi przez wykonawcę na zasadzie ryczałtu, co uczynił w powyższym zakresie Zamawiający wprowadzając do opracowanych przez siebie przedmiarów dodatkową, otwartą pozycję o treści „inne koszty wykonawcy wynikające z projektu, powyżej nieujęte".
Przykład 2 - Wyrok KIO z dnia 24 kwietnia 2013 r. Sygn.
akt: KIO 867/13
Odwołanie rozpatrywane przez KIO zostało wniesione między innymi od
czynności odrzucenia oferty odwołującego ze względu na niezgodność
treści oferty z treścią SIWZ, za którą Zamawiający uznał odstępstwo
od podanego w SIWZ sposobu określenia cen jednostkowych.
W uzasadnieniu odrzucenia oferty Zamawiający stwierdził, że:
„ogłaszając postępowanie przetargowe opisał zgodnie z art. 31 ustawy Prawo zamówień publicznych przedmiot zamówienia za pomocą dokumentacji projektowej oraz specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót. Zamawiający w tych dokumentach określił sposób obliczania ceny jednostkowej danego asortymentu robót, wymieniając enumeratywnie składniki ceny. Wskazując składniki stosowano katalog zamknięty. Opisując przedmiot zamówienia Zamawiający dostarczył Wykonawcom przedmiar robót (załącznik nr 11 do SIWZ), który był wyposażony w zestawienie ilości poszczególnych asortymentów robót z odniesieniem ich specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót, które to specyfikacje wskazywały składowe ceny jednostkowe.”
Zamawiający wskazał, że instrukcja sposobu obliczenia ceny
ofertowej, jak również żaden inny element SIWZ nie dopuszczał
przenoszenia części kosztów pomiędzy pozycjami cen jednostkowych.
Wykonawca w złożonym odwołaniu nie zgodził się z decyzją i
uzasadnieniem Zamawiającego, argumentując m.in., że nie dokonał
odstępstwa od podanego w SIWZ sposobu określenia cen jednostkowych,
gdyż zapisy SIWZ nie wyłączały wprost możliwości skalkulowania cen
jednostkowych w sposób przyjęty przez Wykonawcę. Wykonawca
stwierdził, że w ramach swobody kształtowania ceny ofertowej za
całość robót był uprawniony przenosić część kosztów wykonania robót
w tym np. koszty zakupu i koszty ogólne pomiędzy pozycjami cen
jednostkowych.
KIO oddaliła odwołanie stwierdzając w uzasadnieniu m.in., że:
- „Za niedopuszczalne (biorąc pod uwagę zapisy SIWZ w tym konkretnym postępowaniu) trzeba uznać przenoszenie kosztów koniecznych do wykonania dla określonego rodzaju robót do pozycji nie związanej z tym rodzajem robót. W postępowaniu nie zastosowano bowiem zasady dopuszczalnej przy wynagrodzeniu kosztorysowym, że skutkiem niewycenienia pewnych pozycji (lub elementów takiej pozycji) ujętych w przedmiarze będzie uznanie, że wyceniono je w ramach innych pozycji.
- Przyjęty w postępowaniu sposób rozliczania zadania określony jako wynagrodzenie kosztorysowe determinował sposób wyceny i zakres prac objętych przedmiotem zamówienia. Cena poszczególnych jednostek przedmiarowych miała istotne znaczenie dla przedmiotowego zamówienia na etapie jego realizacji, zatem określenie przez Wykonawcę ceny jednostkowej danego asortymentu robót zgodnie z zapisami zawartymi w SIWZ było warunkiem koniecznym do stwierdzenia zgodności oferty z treścią SIWZ.
- Jeżeli wykonawca nie zastosował się do postanowień SIWZ i nie uwzględnił jej brzmienia w kosztorysie ofertowym składanym z ofertą, uznać należało, że treść oferty nie odpowiada treści SIWZ. Faktu powyższego nie zmienia złożenie dodatkowego oświadczenia do oferty, w swej treści wskazującego na zaakceptowanie wymagań Zamawiającego, w szczególności w SIWZ oraz oświadczenia, że Wykonawca zrealizuje zadanie objęte przedmiotem zamówienia”.
Opisane przypadki stanowią ilustrację złych i dobrych praktyk
przy udzielaniu zamówień publicznych na roboty budowlane.
Do pierwszej grupy (złych praktyk) należy zaliczyć postępowanie
zamawiającego oraz wyrok KIO przedstawione w pierwszym przykładzie.
W prowadzonym przez Zamawiającego postępowaniu - w zapisach SIWZ
dotyczących opisu przedmiotu zamówienia, opisu sposobu obliczenia
ceny oferty oraz warunków umowy, widać wyraźnie jak wszelkie ryzyka
związane z realizacją zamówienia publicznego są przerzucane na
Wykonawcę. W analizowanym przypadku, minimalizując własne ryzyko
wynikające z braków w dokumentacji projektowej nie tylko Zamawiający
dopuścił się naruszenia obowiązujących przepisów, ale naruszenie to
zostało usankcjonowane przez wyrok Krajowej Izby Odwoławczej.
Należy bowiem zwrócić uwagę, że o ile Zamawiającemu, zgodnie z
orzecznictwem sądowym, przysługuje prawo do kształtowania zasad
ustalania wynagrodzenia w sposób określony w przedmiotowym
postępowaniu - wynagrodzenie kosztorysowe, ale z elementami
wycenianymi na zasadzie ryczałtu, to opracowanie przedmiaru zostało
wykonane z naruszeniem obowiązujących przepisów.
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r.[1]
precyzyjnie określa zasady opracowania przedmiaru.
Zgodnie z § 6 ust. 1:
przedmiar robót powinien zawierać zestawienie
przewidywanych do wykonania robót podstawowych w kolejności
technologicznej ich wykonania wraz z ich szczegółowym opisem lub
wskazaniem podstaw ustalających szczegółowy opis oraz wskazaniem
właściwych specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót
budowlanych, z wyliczeniem i zestawieniem ilości jednostek
przedmiarowych robót podstawowych.
Ponadto zgodnie z § 9 i 10 rozporządzenia:
- tabele przedmiaru robót powinny zawierać pozycje przedmiarowe odpowiadające robotom podstawowym,
- dla każdej pozycji przedmiaru należy podać m.in. nazwę i opis pozycji przedmiaru oraz obliczenia ilości jednostek miary dla pozycji przedmiarowej, a także numer specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych, zawierającej wymagania dla danej pozycji przedmiarowej.
Nie ulega żadnej wątpliwości, że pozycja przedmiaru "inne
koszty wykonawcy wynikające z projektu powyżej nieujęte" nie
może być uznana za spełniającą wymagania wynikające z
rozporządzenia.
KIO w uzasadnieniu wyroku uznała natomiast, że zapisy w SIWZ nie
naruszają jakichkolwiek przepisów, a tym samym, że przedmiar został
opracowany prawidłowo i nie może być kwestionowany zapis w SIWZ o
brzmieniu:
„Jeżeli dana robota wynikająca z dokumentów stanowiących opis przedmiotu zamówienia nie jest ujęta w przedmiarze jako samodzielna pozycja przedmiarowa, to wówczas jej koszt należy ująć w innych pozycjach przedmiaru lub w zryczałtowanej pozycji "inne koszty wykonawcy wynikające z projektu powyżej nieujęte".
Swoje stanowisko KIO wywodzi prezentując następującą analizę:
„Dostrzec zatem trzeba, iż przedmiot zamówienia
– szczegółowy zakres świadczenia, do wykonania którego zobowiązany
będzie wykonawca wyłoniony w postępowaniu określa szereg dokumentów
tego postępowania: specyfikacje techniczne wykonania i odbioru
robót, dokumentacja projektowa, w tym wchodzące w jej skład sporne
przedmiary robót. (…)
Zatem, w świetle treści art. 31 ust. 2 ustawy Prawo zamówień
publicznych informacje zawarte w przedmiarach robót, stanowiących
załącznik do SIWZ nie stanowią zamkniętego i sztywnego źródła wiedzy
o zakresie przedmiotu zamówienia – przedmiary robót stanowią jedynie
jeden z elementów dokumentu, który służy do opisania przedmiotu
zamówienia.
Powyższe wynika także z istoty przedmiaru robót, który sam w sobie
nie definiuje szczegółowego zakresu roboty budowlanej, ale służy jak
najwierniejszemu, w miarę możliwości odzwierciedleniu składających
się na daną robotę budowlaną nakładów, robocizny, materiałów, które
opisane są w projekcie budowlanym oraz projektach wykonawczych. W
tym zakresie przedmiar robót jest dokumentem wtórnym i dopełniającym
projekt i specyfikacje techniczne wykonania i odbioru robót i nie
determinuje w sposób wyłączny zakresu prac objętych przedmiotem
zamówienia”.
Powyższe stanowisko KIO jest zastanawiające w świetle
jednoznacznych, wyżej przytoczonych przepisów rozporządzenia
Ministra Infrastruktury j jednocześnie bardzo groźne dla praktyki
zamówień publicznych na wykonanie robót budowlanych. Wskazuje
bowiem, że przedmiar robót może być traktowany jako opracowanie, w
którym pozycje przedmiarowe i ich opisy, podlegające wycenie przez
Wykonawców, nie muszą być adekwatne do rodzajów i zakresów robót
wynikających z projektów i specyfikacji technicznych.
Takie podejście stoi w sprzeczności nie tylko z przepisami
rozporządzenia, ale również stosowanymi i przestrzeganymi od lat
zasadami kosztorysowania. Zajmując się problematyką kosztorysowania
od lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku, muszę stwierdzić, że nie
spotkałem się z pomysłem, aby przedmiar na podstawie którego ma być
sporządzony kosztorys, opracowywać na podobnych zasadach, które mogą
prowadzić do absurdu. Można bowiem sobie wyobrazić przedmiary, w
których będą pojawiały się takie pozycje jak: pozostałe roboty
konstrukcyjne, inne roboty wykończeniowe, instalacyjne, wszystkie
pozostałe koszty wynikające z projektu itp., dodatkowo z zapisami,
że koszty tych robót można także uwzględnić w kalkulacji dowolnych
pozycji kosztorysowych.
Kalkulacja sporządzona na podstawie takiego przedmiaru jest czystą
abstrakcją, w której przestają obowiązywać reguły i zasady właściwe
dla kalkulacji w formie kosztorysu ofertowego.
Drugi z opisanych przykładów należy natomiast do praktyk
zasługujących na pozytywną ocenę i rozpowszechnienie.
Zarówno działania Zamawiającego jak i wyrok KIO z uzasadnieniem
pokazują bowiem właściwe podejście do opisu sposobu obliczenia ceny
oferty oraz znaczenia przedmiaru i przestrzegania zasad
kosztorysowania robót budowlanych.
Jednoznaczne, szczegółowe sprecyzowanie w SIWZ reguł obowiązujących
przy opracowaniu kosztorysu ofertowego, ze szczególnym
uwzględnieniem sposobu określenia cen jednostkowych zostało uznane
przez KIO jako właściwe i na tej podstawie możliwe było dokładne
sprawdzenie i analiza kalkulacji kosztorysowej Wykonawcy. W
konsekwencji było możliwe skuteczne odrzucenie oferty, w której
kalkulacji stwierdzono niezgodność z treścią SIWZ, polegającą na
manipulacji cenami jednostkowymi w kosztorysie - zaniżenie jednych i
zawyżenie innej ceny jednostkowej.
Z przebiegu postępowania oraz z rozstrzygnięcia KIO wynika, jak
ważne jest przestrzeganie reguł dotyczących kosztorysowania,
zgodnych z propagowanymi od lat m.in. przez Stowarzyszenie
Kosztorysantów Budowlanych standardami kosztorysowania, w których
zarówno sama formuła kalkulacji uproszczonej, cena kosztorysowa, jak
i ceny jednostkowe są szczegółowo określone.
Uzasadnienie KIO wskazuje jednoznacznie, że przy sprawdzeniu i
ocenie ofert istotne znaczenie ma nie tylko cena oferowana przez
Wykonawcę za wykonanie przedmiotu zamówienia, ale również sam
kosztorys ofertowy, który powinien być traktowany jako bardzo ważny
dokument, określający zobowiązanie Wykonawcy do wykonania
poszczególnych elementów przedmiotu zamówienia (pozycji przedmiaru)
wg wartości cen jednostkowych określonych dla tych pozycji przez
Wykonawcę, z uwzględnieniem kosztów bezpośrednich (R,M,S) kosztów
pośrednich i zysku.
W podsumowaniu warto zwrócić uwagę na jeden bardzo ważny dodatkowy
aspekt opisanych praktyk, związany z szeroko dyskutowanym problemem
ceny rażąco niskiej.
Bagatelizowanie przez Zamawiających zasad obowiązujących przy
opracowaniu kalkulacji ceny oferty i dopuszczenie określania cen
jednostkowych przez Wykonawców bez rygorów właściwych dla standardów
kosztorysowania robót budowlanych utrudnia i w istotny sposób
ogranicza możliwość analizy ceny ofert.
Nieporównywalność cen poszczególnych elementów przedmiotu zamówienia
(pozycji przedmiaru), wynikająca ze swobody kształtowania cen
jednostkowych (możliwość przenoszenia kosztów między pozycjami i
uwzględnienia kosztów robót pominiętych w przedmiarze w dowolnych
pozycjach kosztorysu) powoduje, że przedmiotem porównań i analiz
może być wyłącznie cena oferty. Wskazanie składowych elementów ceny
mających wpływ na wysokość ceny jest bardzo utrudnione, a ich
analiza i ocena jest praktycznie niemożliwa.
Warszawa, 23.09.2013
[1] Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (tekst jedn. Dz.U. z 2013, poz.1129)