Poniższy artykuł opracowano w oparciu o stan prawny obowiązujący w momencie powstania tego artykułu.
Redakcja nie gwarantuje aktualności tekstu w okresie późniejszym, jak również nie ponosi odpowiedzialności za ew. stosowanie się do zawartych w nim zaleceń.

Z życia kosztorysanta – nowa funkcja kosztorysu inwestorskiego

Zasady sporządzania kosztorysu inwestorskiego na roboty budowlane w zamówieniach publicznych zostały określone już ponad 10 lat temu w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym, zwanym dalej "rozporządzeniem majowym". Przez wielu krytykowane, przez innych chwalone - powyższe rozporządzenie przetrwało ponad dekadę praktycznie bez zmian. Podobnie funkcja kosztorysu inwestorskiego określona w art. 33 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, zwanej dalej "ustawą Pzp", nie zmieniła się od 2004 roku. Tak więc wartość zamówienia na roboty budowlane zamawiający zobowiązany jest określić za pomocą kosztorysu inwestorskiego na podstawie wytycznych do jego sporządzenia z rozporządzenia majowego.

 

Raz określona przed wszczęciem postępowania wartość zamówienia miała (przed ostatnią nowelizacją Pzp) przede wszystkim wpływ na określenie przepisów ustawy Pzp, jakie zamawiający jest zobowiązany stosować w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, a w szczególności: terminów, obowiązkowych dokumentów jakie mają złożyć oferenci, zasad składania odwołań, etc. W przypadku gdy zamawiający wymaga wniesienia zabezpieczenia oferty, ustawa Pzp ogranicza wysokość wadium do 0,5% – 3,0% wartości zamówienia; i do tej pory był to jedyny wskaźnik procentowy, jaki odnosił się do wartości zamówienia, czyli również do kosztorysu inwestorskiego. Z uwagi na rozpiętość widełek, jakie narzuciła ustawa Pzp w przypadku wadium, wynoszącą nawet do sześciokrotności najniższej przewidzianej wartości, ewentualne niewłaściwe szacowanie wartości zamówienia na podstawie kosztorysu inwestorskiego nie miało większego wpływu na prowadzone postępowania.

 

W związku z powyższym rola kosztorysu inwestorskiego w zamówieniach publicznych była mocno ograniczona i po wszczęciu postępowania można było go "schować głęboko do szafy". Wpłynęło to w sposób oczywisty na praktyczne aspekty sporządzania tego dokumentu przez kosztorysantów. Zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia majowego – przy sporządzaniu kosztorysu inwestorskiego należy w pierwszej kolejności stosować ceny jednostkowe robót określone na podstawie danych rynkowych, a dopiero w drugiej kolejności na podstawie kalkulacji szczegółowych, w przypadku których znowu – najpierw należy stosować analizę indywidualną, a dopiero w następnej kolejności kosztorysowe normy nakładów rzeczowych. Takie rozwiązanie miało na celu jak najlepsze zbliżenie cen jednostkowych, a co za tym idzie łącznej wartości kosztorysu, do cen rynkowych.

 

Z uwagi na fakt, że w przypadku stosowania cen rynkowych lub analiz indywidualnych do kosztorysu inwestorskiego należy załączyć odpowiednie kalkulacje i oferty cenowe, zdecydowana większość kosztorysantów, tam gdzie tylko jest to możliwe, przy opracowaniu kosztorysu inwestorskiego stosuje katalogi nakładów rzeczowych oraz ceny jednostkowe i narzuty z publikowanych informatorów cenowych. Jest to rozwiązanie zdecydowanie szybsze, a przy obecnym oprogramowaniu wymagające dużo mniejszego nakładu pracy i co równie ważne – trudne do podważenia w przypadku weryfikacji.

 

Od ponad roku zajmuję się badaniem zgodności cen jednostkowych robót budowlanych uzyskiwanych metodą kalkulacji szczegółowej z cenami rynkowymi i mogę stwierdzić, że (szczególnie przy korzystaniu ze starszych katalogów nakładów rzeczowych i informatorów cenowych) istnieją spore rozbieżności, które omawiałem zresztą we wcześniejszych felietonach. W chwili obecnej zajmuję się analizą cen rynkowych i publikowanych w informatorach cenowych, a wnioski z tej pracy przekażę Państwu w następnych felietonach. Do potrzeb dzisiejszych rozważań można stwierdzić, że publikowane w informatorach ceny jednostkowe są w zdecydowanej większości zawyżone w stosunku do rynkowych. Jeśli dodamy do tego fakt, że kosztorysy inwestorskie przeważnie są opracowywane na podstawie stawek robocizny i narzutów z informatorów cenowych, to łączna wartość kosztorysu inwestorskiego prawie zawsze jest zawyżona o ponad 30% w stosunku do cen rynkowych[1]. Wskaźnik ten może jeszcze wzrosnąć w przypadku błędnego stosowania katalogów nakładów rzeczowych, co może doprowadzić do zawyżenia wartości kosztorysu inwestorskiego nawet o kilkaset procent.

Dla przykładu – kosztorys inwestorski na rozbiórkę budynków czworaków na Ursynowie opracowany na podstawie KNR nr 4-04 opiewał na kwotę ponad 800 tys. złotych, a oferty cenowe w postępowaniu oscylowały w zakresie 150 do 180 tys. złotych (złożono kilkanaście ofert). Przed nowelizacją ustawy Pzp takie zawyżenie wartości zamówienia, wynikające z przyjętej metody opracowania kosztorysu inwestorskiego i stosowania niewłaściwych KNR, nie miało praktycznie żadnych dalszych skutków.

 

Po nowelizacji, ustawodawca – chcąc zmienić postanowienia dotyczące rażąco niskiej ceny – zmodyfikował treść art. 90 ustawy Pzp. Art. 90 ust. 1 otrzymał brzmienie[2]:

 

1. Jeżeli cena oferty wydaje się rażąco niska w stosunku do przedmiotu zamówienia i budzi wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi przez zamawiającego lub wynikającymi z odrębnych przepisów, w szczególności jest niższa o 30% od wartości zamówienia lub średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert, zamawiający zwraca się o udzielenie wyjaśnień, w tym złożenie dowodów, dotyczących elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny, w szczególności w zakresie (...)"

 

Podczas analizy treści znowelizowanego brzemienia art. 90 ust. 1 ustawy Pzp należy zwrócić uwagę na enumeratywne wskazanie, kiedy zamawiający ma obowiązek zwrócić się do wykonawcy o udzielenie wyjaśnień, w tym złożenia dowodów dotyczących elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny ofertowej. Jako przypadek szczególny wskazano dwie możliwości, tj.:

  • gdy cena oferty jest o 30% niższa od wartości zamówienia (autor: tj. wartości kosztorysu inwestorskiego),
  • gdy cena oferty jest o 30% niższa od średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert.

W pierwszym przypadku, tj. gdy cena oferty jest o 30% niższa od wartości zamówienia (szacowanej na podstawie kosztorysu inwestorskiego) zamawiający będzie zobowiązany wezwać wykonawców do złożenia wyjaśnień i dowodów. W skrajnych przypadkach możemy spotkać się z wezwaniem wszystkich lub prawie wszystkich wykonawców, którzy złożyli oferty w postępowaniu.

Drugi przypadek jest uzasadniony (zwłaszcza gdy w postępowaniu mamy do czynienia z przynajmniej kilkoma ofertami) i właściwie można powiedzieć, że odnosi się do ceny rynkowej.

 

Postępowanie o udzielenie zamówienia powinno być przeprowadzone w sposób jasny, czytelny dla wszystkich wykonawców oraz sprawnie, co często jest bardzo ważne dla zamawiającego. W przypadku zawyżonego kosztorysu inwestorskiego zamawiający będzie musiał wzywać przynajmniej kilku, a w niektórych postępowaniach nawet kilkunastu wykonawców do złożenia wyjaśnień i dowodów w sprawie rażąco niskiej ceny złożonej oferty. O ile kilku pierwszych w rankingu będzie jak najbardziej zainteresowanych i złoży obszerne wyjaśnienia i dowody, o tyle pozostali, jeśli nawet złożą wyjaśnienia, to tak ogólnikowe, że zamawiający będzie miał problem z ich analizą. Ustawa Pzp jasno stanowi, że obowiązek wykazania iż oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny spoczywa na wykonawcy, a jak już wspomniałem wielu nie będzie zainteresowanych składaniem wyjaśnień (gdy nie będą mieć szansy na uzyskanie zamówienia). Spowoduje to oczywiście konieczność odrzucenia tych ofert, a co za tym idzie nie tylko zdecydowanie przedłuży przygotowanie dokumentów powiadamiających o wyborze oferty i odrzuceniu ofert, ale również prawdopodobnie "uaktywni" środki odwoławcze, co może zdecydowanie wydłużyć procedurę.

 

Takie mogą być skutki „zawyżonego kosztorysu inwestorskiego”, których zamawiający nie będzie mógł ominąć na tym etapie postępowania, gdyż ustawa nakazuje powyższe kroki prawne i proceduralne. Co to oznacza dla osób sporządzających kosztorysy inwestorskie? Moim zdaniem – dużo większą odpowiedzialność za cały proces inwestycyjny i konieczność lepszego zbliżenia wartości kosztorysu inwestorskiego do ceny rynkowej, a co za tym idzie sporządzanie wyceny na podstawie cen rynkowych, a nie "ślepo stosowanych” norm z KNR i publikowanych informacji cenowych. Do tej pory zamawiający dobrze wiedzieli z własnych doświadczeń, że wartości w kosztorysach inwestorskich są zdecydowanie zawyżone, ale jedynym mechanizmem wpływającym na ich ewentualne korekty była konieczność zagwarantowania przed wszczęciem postępowania finansowania zamówienia. W chwili obecnej, mam nadzieję, że i po stronie zamawiającego osoby odpowiedzialne (za realizację zamówienia i postępowania o udzielenie zamówienia publicznego) włączą się do procesu weryfikacji kosztorysów inwestorskich. Ja to tylko na przysłowiowych palcach jednej ręki mogę wskazać postępowania, gdzie do wyceny przyjęto ceny jednostkowe robót lub stawkę robocizny i narzuty na podstawie cen z poprzednich przetargów - mimo że takie dane były w posiadaniu zamawiającego.

 

Jak więc prawidłowo sporządzić kosztorys inwestorski, by był zbliżony do cen rynkowych i ofert składanych w postępowaniu, a jednocześnie sprostać dobrze znanym kosztorysantom wymaganiom dotyczącym terminu sporządzenia kosztorysu? Oczywiście, najdokładniejsza wycena będzie oparta w pełni na cenach rynkowych oraz cenach jednostkowych uzyskanych przy realizacji poprzednich umów. Jednak, jak wskazuje praktyka, z uwagi na trudności z bezzwłocznym lub nawet pilnym uzyskaniem ofert, wycena taka pozostaje często w sferze nieosiągalnej.

Niewątpliwie Państwo znacie zasadę Pareto, która w naszym przypadku znakomicie się sprawdza. Zgodnie z nią 80% czynności roboczych będzie generowało 20% wartości i odwrotnie 20% czynności roboczych będzie stanowiło 80% całej wartości kosztorysu. Wystarczy zatem poświęcić troszkę czasu, wytypować te najbardziej cenotwórcze roboty (przy wykorzystaniu nowoczesnych programów kosztorysowych zajmuje to tylko chwilkę) oraz je przeanalizować i uzyskać dla nich oferty cenowe. Pozostałe czynności robocze spokojnie możemy wycenić na podstawie KNR (pod warunkiem prawidłowego zastowania!) i informatorów cenowych. Gwarantuję, że przy takim podejściu uzyskamy kosztorys inwestorski zbliżony do rynkowej wartości robót i nie będzie konieczności wzywania rzetelnych wykonawców do składania wyjaśnień i dowodów (z powodu podejrzenia złożenia oferty z rażąco niską ceną).

Reasumując, drobna zmiana w ustawie Pzp, moim zdaniem, wprowadza znaczącą zmianę w sposobie i "staranności" sporządzania kosztorysu inwestorskiego. Już nie będzie tak łatwo Koleżanki i Koledzy kosztorysanci. Sami inwestorzy będą na nas to wymuszali.

 

Są jednak i pozytywne aspekty wezwania wykonawcy do złożenia wyjaśnień i dowodów, pomijając oczywiście czas niezbędny na przeprowadzenie postępowania.

Po pierwsze, wykonawca, przynajmniej teoretycznie, podczas sporządzenia wyjaśnień i przygotowywania dowodów po raz kolejny będzie zmuszony do przeanalizowania swojej oferty. W swojej praktyce miałem przypadki, że po takim wezwaniu wykonawca (pomimo wcześniejszych zaleceń inwestora) po raz pierwszy pojawił się by przeprowadzić wizję lokalną i sam uznał, że nie uwzględnił wielu czynności roboczych oraz wolał "pożegnać" się z wadium, niż realizować roboty zdecydowanie do nich dopłacając.

Po drugie, uczestniczyłem też wielokrotnie w postępowaniach, gdzie zamawiający nie wezwał wykonawcy do złożenia stosownych wyjaśnień i dowodów uspokojony tym, że zaraz za ofertą najkorzystniejszą, dosłownie w ułamkach procentów, plasowały się kolejne oferty. Umowa została podpisana i „zaczęły się schody”, czyli notoryczne żądania robót dodatkowych z odstąpieniem od umowy z winy zamawiającego włącznie. Jakże zamawiający wówczas żałował, że nie posiadał wyjaśnień i dowodów od wykonawcy złożonych na wezwanie w trybie art. 90 ustawy Pzp.

 

Mam nadzieję, że nowa funkcja kosztorysu inwestorskiego stanowiącego podstawę do wyceny wartości robót budowlanych w zamówieniach publicznych wymusi na kosztorysantach stosowanie coraz częściej cen rynkowych uzyskiwanych na podstawie ofert cenowych, a nie jedynie katalogów nakładów rzeczowych i informatorów cenowych. Ponadto, moim zdaniem, więcej zamawiających "pokusi się", by zlecić weryfikację kosztorysu inwestorskiego, gdyż będzie to owocowało na etapie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Znajdzie się też dodatkowe zajęcie dla rzeczoznawców kosztorysowych, chociażby przy przygotowywaniu wyjaśnień i dowodów ze strony wykonawcy oraz ich weryfikowania i oceny przez zamawiającego, tym bardziej, że w przedmiotowej nowelizacji ustawy Pzp (w art. 190 ust. 1a pkt 2) dodano zapis, że ciężar dowodu iż oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny spoczywa na zamawiającym, jeżeli wykonawca, który złożył ofertę, nie jest uczestnikiem postępowania odwoławczego przed KIO.

 

 

 

[1] przyp.red. – patrz też – Wojciech Żniński „Analiza składników cen stanów i elementów w wybranych obiektach budowlanych

[2] Ustawa z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. poz.1232, z dnia 18.09.2014)