Poniższy artykuł opracowano w oparciu o stan prawny obowiązujący w momencie powstania tego artykułu.
Redakcja nie gwarantuje aktualności tekstu w okresie późniejszym, jak również nie ponosi odpowiedzialności za ew. stosowanie się do zawartych w nim zaleceń.

Kryterium kwalifikacji personelu inżyniera

Kilka miesięcy temu przedstawiałem na łamach „BzG” analizę kryteriów oceny ofert stosowanych na rynku w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych, których przedmiotem są usługi inżyniera kontraktu czy inspektorów nadzoru[1]. W okresie objętym analizą dominował na rynku model wyboru w oparciu wyłącznie o najniższą cenę. Tylko w nielicznych przypadkach pojawiały się inne kryteria – głównie tzw. metodyka, oceniana na podstawie załączonych do oferty opracowań zawierających propozycje organizacji pracy inżyniera oraz monitorowania postępu robót. Jednak nawet i takie rozwiązanie, choć w pewnym stopniu może wskazać na dysponowanie przez wykonawcę określonym zasobem wiedzy, nie jest jednak rozwiązaniem idealnym – wszak przygotowane w zaciszu biura opracowanie, może być wykorzystywane potem (być może z niewielkimi zmianami) w licznych postępowaniach, a jakość realizacji zamówienia zależeć będzie i tak przede wszystkim od tego, jakie kompetencje będą miały osoby faktycznie skierowane do pracy na danej budowie. Na końcu tekstu wskazywałem, że obowiązująca od października 2014 r. norma prawna nakazująca stosowanie kryteriów innych niż cena spowoduje wykształcenie nowych rozwiązań.

 

Jednak zmiana ta nie przyniosła rewelacyjnych owoców. Analiza 36 ogłoszeń o zamówieniach na usługi inżyniera kontraktu lub inspektora nadzoru, opublikowanych w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w okresie od 1 listopada 2014 r. do 30 kwietnia 2015 r. wskazuje, iż istotnie kryteria inne niż cena pojawiają się powszechnie (wyjątkiem są 3 postępowania, dla których trudno znaleźć wytłumaczenie), jednak w większości przypadków waga kryterium ceny wynosi 90% lub więcej. W wielu przypadkach nowe kryteria nie mają wielkiego sensu (służą wyłącznie wypełnieniu ustawowego obowiązku) – przykładem kryteria częstotliwości fakturowania czy terminu płatności (waga 2 do 10%), terminu sporządzania raportów (waga 2%), czy liczby pobytów na budowie, dyspozycyjności zespołu albo czasu reakcji na wezwanie zamawiającego (waga od 1 do 10%). Ocena „metodyki” nadal nie wykracza poza zamówienia organizowane przez GDDKiA, gdzieniegdzie pojawia się jakość rozumiana na różne sposoby (np. połączenie oceny metodyki kontroli jakości z zastępowalnością personelu) czy ocena systemu zarządzania jakością. Zdarzają się kryteria dotyczące ilości badań przeprowadzanych w toku nadzorowanej budowy. W jednym postępowaniu z tego okresu pojawia się w kryteriach ocena doświadczenia kluczowego personelu.

 

I ten ostatni przykład jest szczególnie interesujący, albowiem już dość dawno pojawił się w zamówieniach publicznych w naszym kraju sztywny podział. Warunki udziału w postępowaniu mogły dotyczyć elementów opisanych w art. 22 ustawy Pzp, traktowanych jako kwalifikacje podmiotowe wykonawcy (w tym kompetencji personelu wykonawcy). Kryteria oceny ofert mogły dotyczyć elementów przedmiotowych, czyli dotyczących przedmiotu oferty – i przyjęło się, iż elementy z art. 22 ustawy Pzp takim elementem już być nie mogą[2]. Stopniowanie kwalifikacji podmiotowych – choćby właśnie w zakresie kompetencji kadry, która będzie realizować zamówienie – mogło być ujęte w rzadko (niestety) u nas stosowanych trybach dwustopniowych (np. przetargu ograniczonym czy negocjacjach z ogłoszeniem) jako element wykorzystywany do wyboru grupy wykonawców kwalifikowanych do drugiego etapu postępowania (tworzenia tzw. „krótkiej listy”). Dopuszczenie kryteriów o charakterze podmiotowym pojawiało się tylko w usługach zwanych „niepriorytetowymi”, czyli szkoleniowych, prawniczych, edukacyjnych itp. – jednak nie robót budowlanych, nie projektowania czy nadzoru nad takimi robotami. Jeśli więc w przypadku szkolenia czy doradztwa prawnego nikt nie kwestionowałby takiego kryterium, przy usługach inżynierskich taki problem mógł się już pojawić.

 

Jednak ten sztywny podział „podmiotowe – przedmiotowe” nie sprawdzał się w stu procentach. Wykraczając na chwilę poza tematykę stanowiącą przedmiot zainteresowania czytelników niniejszego periodyku – w niektórych przetargach na usługi pocztowe (stanowiących w ostatnich czasach przedmiot szczególnie zażartej konkurencji oraz – co za tym idzie – zainteresowania mediów) możemy spotkać zarówno warunek dysponowania przez wykonawcę określoną liczbą placówek na określonym obszarze, jak i analogiczne kryterium oceny ofert – im więcej placówek, tym więcej punktów. Niewątpliwie zaś poruszamy się tu w zakresie „potencjału technicznego”, wskazanego w art. 22 ustawy Pzp, jednak stosowanego także jako element oceny oferty. Analogicznie z serwisem samochodu, czy zakupem paliwa – zamawiający stawia wymóg, aby wykonawca dysponował punktem serwisowym czy stacją benzynową na określonym obszarze, ale jednocześnie ocenia w kryterium oceny ofert np. odległość od siedziby zamawiającego – bo wszak im bliżej, tym lepiej (bo niższe koszty dojazdu, mniej straconego czasu itd.). Zdarzają się więc sfery, w których owa podmiotowość i przedmiotowość ze sobą się mieszają. Czyli jednak można.

 

Czy kompetencje inżynierów zatrudnionych do nadzoru nad robotami budowlanymi nie mają podobnego charakteru? Niedawno pojawiło się orzeczenie, które jednoznacznie wskazuje na dopuszczalność kryteriów odnoszących się do aspektów „podmiotowych”, których gradacja może mieć jednak znaczenie dla realizacji samego przedmiotu zamówienia. To wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 26 marca 2015 r. w sprawie C-601/13 („Ambisig”)[3]. Przedmiotem rozważań Trybunału było pytanie prejudycjalne portugalskiego sądu, zadane w związku z przetargiem na usługi doradcze i szkoleniowe, w którym kryteria oceny ofert ustawiono następująco: ocena ekipy (skład, doświadczenie) – 40%, jakość (proponowana struktura, techniki i metody działania, weryfikacja i kontrola jakości pracy) – 55%, cena – 5%. Spór dotyczył pierwszego z podanych kryteriów i sprowadzał się do wskazanego wyżej problemu: czy ocena ekipy, która będzie realizować zamówienie może być kryterium odnoszącym się do przedmiotu zamówienia, skoro doświadczenie personelu stanowi też element kwalifikacji podmiotowej do postępowania?
Trybunał, co szczególnie cenne, w ogóle nie wdał się w rozważania dotyczące tego, czy przedmiotowa usługa nie jest przypadkiem usługą niepriorytetową (gdzie – jak wiemy – kryteria o charakterze podmiotowym można stosować bez przeszkód). I wskazał w orzeczeniu, że zamawiający ma wybrać ofertę najkorzystniejszą ekonomicznie, a to oznacza ofertę prezentującą najlepszą relację jakości do ceny. Zatem jeśli usługa ma charakter intelektualny, jakość jej wykonania jest w dużym stopniu uzależniona od kompetencji i doświadczenia ludzi, którzy będą zamówienie realizować. Ta zdolność zawodowa „może być cechą charakterystyczną oferty i jest związana z przedmiotem zamówienia” – może zatem stanowić kryterium oceny ofert. Trybunał przy tym podkreślił, iż ocena taka może dotyczyć konkretnej ekipy, która faktycznie będzie wykonywać zamówienie, a nie ogólnego doświadczenia wykonawcy.

 

Analogicznie zresztą podeszła do tej sprawy nowa dyrektywa zamówieniowa z ubiegłego roku (2014/24/UE), w której element oceny osób zdolnych do wykonania zamówienia pojawia się zarówno w kryteriach kwalifikacji (czyli wedle polskiej terminologii – w warunkach udziału – art. 58), jak i w kryteriach udzielenia zamówienia (czyli polskich kryteriach oceny ofert – art. 67). W tym drugim przypadku jednakże – pod warunkiem, że „właściwości wyznaczonego personelu mogą mieć znaczący wpływ na poziom wykonania zamówienia”.

 

A zatem kompetencje, kwalifikacje, doświadczenie osób, które będą realizować zamówienie może stanowić nie tylko warunek udziału w postępowaniu (progowy), ale także kryterium oceny ofert – w takich usługach, w których te osobiste kompetencje mają wpływ na jakość realizacji zamówienia. Tak będzie i w wielu przypadkach w usługach inżynierskich, w których zamawiający niejednokrotnie wymagają wskazania konkretnych osób na kluczowe stanowiska personelu wykonawcy przy realizacji danego zamówienia. Można zatem nie tylko wskazać zero-jedynkowy próg kwalifikacji, ale i promować dodatkowo tych wykonawców, którzy zaproponują personel o wyższych kwalifikacjach i większym doświadczeniu.

 

Czy ocena kompetencji zespołu inspektorów będzie rozwiązaniem pomocnym? Cóż, zapewne tak, szczególnie w porównaniu z wieloma chybionymi pomysłami zamawiających (często stosowanymi ewidentnie wyłącznie po to, aby spełnić wymogi ustawy). Jak się wydaje, model wykorzystany w przetargu stanowiącym podstawę orzekania Trybunału Sprawiedliwości UE w przywołanej wyżej sprawie – tj. połączenie oceny personelu, przygotowania i ceny – może mieć sens większy niż którykolwiek z modeli napotkanych podczas przywołanej na wstępie analizy ogłoszeń o zamówieniu. Ważne jest, aby skoncentrować się na elementach istotnych dla przyszłej realizacji zamówienia. Ważne także, aby pamiętać o ograniczeniach budżetowych.

 

Trzeba przy okazji pamiętać, że możliwość oceny kompetencji członków zespołu jako kryterium oceny ofert nie oznacza, że należy rezygnować z warunków udziału w tym zakresie – brak takiego warunku może w skrajnej sytuacji spowodować wybór oferty z personelem bez choćby minimalnego doświadczenia. Jest też szczególnie istotne, aby zamawiający wymagał i egzekwował od wykonawcy utrzymanie deklarowanych parametrów/personelu na etapie realizacji zamówienia – jeśli bowiem będzie dochodziło do zmiany osoby ocenianej w przetargu, osoba zastępująca ją powinna posiadać kwalifikacje, które pozwoliłyby wykonawcy uzyskać co najmniej identyczną ocenę w kryterium dotyczącym kompetencji personelu.

 

Jak oceniać kompetencje w przypadku zastosowania takiego kryterium? Cóż, możliwości jest wiele, a wszystko zależy od konkretnych potrzeb w danym przypadku. Można punktować dodatkowe kompetencje takich osób (np. dodatkowe uprawnienia w innej branży), można punktować doświadczenie (np. okresy pełnienia odpowiednich funkcji przy robotach budowlanych o odpowiednich parametrach), można punktować wykształcenie... Ważne, aby odnosić się do obiektywnych mierników, które z góry należałoby opisać w kryteriach oceny ofert.

 

Swoją drogą, przywołany na wstępie mój artykuł sprzed paru miesięcy redakcja „BzG” opatrzyła zabawnym rysunkiem p.Elizy Białej, na którym pojawia się dwóch panów rozmyślających nad kryterium niecenowym, z których jeden proponuje kryterium „testu sprawności fizycznej w warunkach budowy”. Zabawne, ale może i prorocze? 29 maja 2015 r. w Sali Kolumnowej Sejmu RP odbyła się zorganizowana przez Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce (przy współpracy z Koba Consulting Group oraz kancelarią Wierzbowski Eversheds) konferencja „Nowe zasady zamówień publicznych w Unii Europejskiej – implikacje dla Polski”[4]. Jednym z wątków dyskusji było właśnie badanie kompetencji osób, które mają realizować zamówienie (na przykładzie przetargów organizowanych przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju na usługi prawnicze i szkoleniowe) – w postaci prezentacji ich umiejętności po złożeniu oferty. Prezentacja taka dotyczy tego, co jest przedmiotem zamówienia: w przypadku prawników – napisania opinii prawnej na zadany temat (nieznany wcześniej), w przypadku szkolących – przedstawienia fragmentu szkolenia. Może więc rozważyć podobny pomysł w odniesieniu do inżynierów – aby nie badać papierów, ale faktyczne kompetencje? Może nie test sprawności fizycznej, ale np. zadanie w postaci rozwiązania jakiegoś konkretnego, przykładowego problemu, jaki może pojawić się podczas realizacji umowy w oparciu o wzór umowy zastosowany przy robocie budowlanej? Albo przedstawienie fragmentu spreparowanej dokumentacji wykonawcy robót czy projektanta z zadaniem wykrycia celowo umieszczonych w niej błędów? A może idziemy tu już za daleko?

 

 

 

[1] G. Bednarczyk, Kryteria wyboru inżyniera kontraktu, „Buduj z Głową” 4/2014, http://www.bzg.pl/node/1297

[2] Np. Kryteria oceny ofert w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego – przykłady i zastosowanie, red. J. Sadowy, UZP 2011, http://www.uzp.gov.pl/cmsws/page/?D;1687 ; P. Sendrowski, Czy zamawiający mogą bez obawy stosować inne niż cena kryteria oceny ofert?, 2.10.2012 r., http://www.wgpr.pl/czy-zamawiaj%C4%85cy-mog%C4%85-bez-obawy-stosowa%C4%87-inne-ni%C5%BC-cena-kryteria-oceny-ofert.html .

[3] Dostępny w całości pod adresem: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=163248&doclang=PL . Krótkie omówienie w „Informatorze Urzędu Zamówień Publicznych”, nr 1/2015, s. 10-11, http://www.uzp.gov.pl/cmsws/page/?D;3119

[4] Zapis wideo konferencji: http://sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/transmisje_arch.xsp#310AAB8428BEF8D9C1257E5400264654