Poniższy artykuł opracowano w oparciu o stan prawny obowiązujący w momencie powstania tego artykułu.
Redakcja nie gwarantuje aktualności tekstu w okresie późniejszym, jak również nie ponosi odpowiedzialności za ew. stosowanie się do zawartych w nim zaleceń.

Środowiskowe kryteria oceny ofert przy zamawianiu robót budowlanych

Temat zielonych zamówień publicznych kilkakrotnie pojawiał się już na łamach BzG[1]. Jednak z upływem lat zarówno świadomość ekologiczna zamawiających, jak i lista publikacji promujących praktyki w tym zakresie znacząco rośnie. Uchwalona w ubiegłym roku nowa dyrektywa zamówieniowa 2014/24/UE, wchodząca w życie za kilka miesięcy, także kładzie duży nacisk na kwestie środowiskowe. Jest zatem okazja, by zastanowić się, jakie praktyczne możliwości oceny ofert w tym zakresie ma zamawiający w postępowaniu na roboty budowlane prowadzonym w oparciu o przepisy Prawa zamówień publicznych (dalej Pzp).

Zgodnie z art. 91 ust. 2 Pzp jednym z elementów, które mogą być oceniane w procesie wyboru oferty najkorzystniejszej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, są „aspekty środowiskowe”. Przepis ten stanowi przeniesienie do polskiego prawa art. 53 ust. 1 z dyrektywy 2004/18/WE, w którym wskazano, iż „aspekty środowiskowe” mogą być elementem wyboru oferty najkorzystniejszej ekonomicznie. Użycie kryteriów środowiskowych w procesie wyboru oferty nie zawsze było jednoznacznie oceniane, ale orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z lat 2002–2003 wskazało na dopuszczalność takich kryteriów, nawet jeśli nie wydają się one być bezpośrednio związane ze wskazanym w dyrektywie ekonomicznym aspektem wyboru oferty[2].

Powołane wyżej przepisy, podobnie jak i nowe regulacje art. 67 dyrektywy 2014/24/UE nie nakładają na zamawiających obowiązku używania takich kryteriów. Są jednak od tej zasady pewne wyjątki. Już w tym momencie, w przypadku zakupu określonych typów pojazdów, zamawiający zobowiązani są do stosowania pewnych wymogów środowiskowych (alternatywnie: jako elementu opisu przedmiotu zamówienia lub kryteriów oceny ofert)[3]. Nie jest wykluczone poszerzenie zakresu obowiązywania tego typu wymogów. Ponadto nowa dyrektywa wprowadza pewne regulacje, które będą miały bezpośredni wpływ na proces wyboru ofert. W art. 68, który określa sposób wyboru ofert w oparciu o koszt cyklu życia (LCC – z angielskiego life-cycle cost), wprost wymienia się różne elementy związane ze środowiskiem: konieczność brania pod uwagę kosztów zużycia energii oraz kosztów związanych z wycofaniem z eksploatacji (w tym recyklingu), a także „koszty przypisywane ekologicznym efektom zewnętrznym” – pod którym to pojęciem kryją się koszty emisji zanieczyszczeń oraz koszty łagodzenia niekorzystnych zmian klimatu.

Oczywiście, spełnienie określonych wymogów środowiskowych często jest warunkiem obligatoryjnym. Dzieje się tak w szczególności, gdy ich spełnienie narzucają wprost przepisy prawa czy stosowane normy. Niekiedy zamawiający decydują się na wprowadzenie innych wymogów (dotyczących innych aspektów ochrony środowiska lub ostrzejszych od wymogów prawa) – z własnej woli lub w związku z wymogami postawionymi w decyzjach administracyjnych dotyczących realizacji przedmiotu zamówienia (z decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych przy inwestycjach budowlanych na czele).

Ale przecież w niektórych aspektach wykonawca może zaoferować rozwiązania lepsze, dalej idące niż wymogi postawione w przepisach czy decyzjach. Zamawiający może postawić próg, którego spełnienie jest wymogiem obligatoryjnym, a jednocześnie dodatkowo punktować te oferty, w których wykonawcy zaproponują jeszcze lepsze parametry niż wymagane. Może także dodatkowo uwzględniać w kryteriach inne parametry – takie, które nie są obligatoryjne (nie ma żadnych obiektywnych wymogów w tym zakresie, a zamawiający z różnych powodów – np. z obawy przed ograniczeniem konkurencji – nie chce ich traktować jako wymogów dopuszczających), ale z różnych powodów mogą przynieść korzyść środowisku.

Liczne przykłady potencjalnych kryteriów środowiskowych były w ostatnich latach wskazywane w publikacjach, mających na cel promowanie dobrych praktyk w zakresie zielonych zamówień[4]. Wiele z wymienianych w tych publikacjach i stosowanych w praktyce kryteriów ma charakter podwójny – zarówno środowiskowy, jak i związany z kosztami eksploatacji przedmiotu zamówienia. Można tu wskazać takie elementy jak:

- wielkość zużycia energii – co pozwala na zmniejszenie zużycia surowców naturalnych i zanieczyszczenia środowiska związanego z produkcją tej energii, ale i na obniżenie kosztów eksploatacji samego przedmiotu zamówienia (cena energii). Można przy tym badać w szczególności sprawność energetyczną urządzeń (lepsze osiągi przy mniejszym zużyciu energii) czy charakterystykę energetyczną budynków (w szczególności ograniczenie zużycia energii cieplnej dzięki zastosowaniu odpowiednich rozwiązań budowlanych);

- analogicznie – wielkość zużycia wody oraz innych materiałów eksploatacyjnych (których wytwarzanie lub utylizacja jest niekiedy szkodliwa dla środowiska);

- ilość produkowanych odpadów stałych i ścieków oraz ich jakość (skuteczność ewentualnego oczyszczania czy przekształcania), co ma wpływ zarówno na środowisko (np. mniejsza ilość odpadów do składowania, albo możliwość ich ponownego wykorzystania lub recyklingu), ale i na koszty funkcjonowania (mniej odpadów składowanych lub odpady o lepszych parametrach – oznacza niższe opłaty związane z ich składowaniem lub utylizacją, a w przypadku ponownego wykorzystania odpadów – nawet niekiedy potencjalny przychód);

- skuteczność oczyszczania gazów pochodzących z obiektu stanowiącego przedmiot zamówienia – zmniejszanie zanieczyszczenia w tym zakresie nie tylko chroni atmosferę, ale także powoduje zmniejszenie kosztów zamawiającego związanych z opłatami środowiskowymi czy zakupem praw do emisji CO2.
 

W przypadku powyższych kryteriów zamawiający może przeprowadzić porównanie rozwiązań „tradycyjnych” oraz ekologicznych biorąc pod uwagę wyższe zapewne koszty wykonania nowocześniejszych rozwiązań, ale i potencjalne oszczędności związane z eksploatacją przedmiotu zamówienia. Kalkulacja taka nie zamyka jednak aspektu środowiskowego, albowiem pozostają wskazane w dyrektywie „ekologiczne efekty zewnętrzne”. Zastosowanie „zielonych” kryteriów nie wiąże się bowiem wyłącznie z rachunkiem kosztów i zysków dla przedsięwzięcia – musimy pamiętać, że im bardziej szkodliwe dla środowiska rozwiązanie przyjmujemy, tym wyższe są koszty usuwania jego skutków w skali globalnej. Każde zanieczyszczenie jest cegiełką, która wpływa chociażby na koszty opieki medycznej nad społeczeństwem czy produkcji żywności. Tego typu koszty ponosimy wszyscy – w podatkach czy cenach kupowanych towarów lub usług. Stąd, sięgając po kryteria środowiskowe można przypisywać im niekiedy wagę większą niż wynikająca wyłącznie z jednostkowego rachunku zysków.

Wskazać można kryteria środowiskowe, które zapewne nie mają wpływu na ewentualne oszczędności w eksploatacji obiektu budowlanego, ale właśnie pozwalają dokonywać zakupów w sposób bardziej odpowiedzialny. Zamawiający może bowiem wymagać albo punktować dodatkowo w kryteriach używanie materiałów, których produkcja jest neutralna dla środowiska (lub mniej szkodliwa), na przykład materiałów opatrzonych ekoetykietami[5]. Można promować tu na przykład używanie drewna pochodzącego ze zrównoważonej gospodarki drzewnej czy materiałów, do których produkcji nie stosowano toksycznych chemikaliów. Wspomniane ekoetykiety mogą potwierdzać spełnienie przez materiały określonych cech w tym aspekcie[6]. Odnaleźć można także przykłady kryteriów ekologicznych odnoszonych do samych robót – np. stosowanie technologii bezwykopowych przy wykonywaniu instalacji podziemnych (dzięki temu mniejszy jest obszar oddziaływania budowy, mniejsza ilość odpadów itp.)[7]. Tego typu elementy, choć nie przekładają się bezpośrednio na finansowy wynik przedsięwzięcia, także mogą być uwzględniane w rachunku kosztów cyklu życia – oczekujemy tu zwłaszcza na opracowanie metodologii zapowiedzianych w motywie 96 preambuły Dyrektywy 2014/24/WE.

Oczywiście zamawiający określa swoje potrzeby na miarę swoich możliwości. Musi przy tym brać pod uwagę fakt, że na przykład zastosowanie zbyt innowacyjnych rozwiązań może skutkować brakiem możliwości realizacji projektu z uwagi na ceny ofertowe znacznie przekraczające limity budżetowe. Rozważając wprowadzenie wymogów ekologicznych musi także brać pod uwagę różne ich aspekty – np. irracjonalne byłoby wymaganie zastosowania materiałów, które muszą być produkowane w sposób przyjazny środowisku, jeśli wszelki zysk ekologiczny uzyskany w procesie produkcji będzie zniwelowany przez zanieczyszczenie środowiska podczas transportu takiego materiału. Analizując potencjalne wymogi ekologiczne należy więc brać także pod uwagę możliwość zastosowania materiałów wytwarzanych lokalnie (zamawiający co do zasady nie może wskazać wprost pochodzenia materiałów w specyfikacji istotnych warunków zamówienia – z zastrzeżeniem wyjątku opisanego w art. 29 ust. 4 ustawy Pzp – jednak może brać pod uwagę materiały wytwarzane lokalnie, np. granit zamiast marmuru, może także w ramach kryteriów środowiskowych oceniać wielkość szkód dla środowiska powstających wskutek transportu).

Oczywiście, kryteria oceny ofert w zakresie rozwiązań środowiskowych znajdą znacznie większe pole do zastosowania w przypadkach, w których zamawiający nie dysponuje gotowym, szczegółowym projektem roboty budowlanej – ale realizuje zamówienie w trybie zaprojektuj i wybuduj (i sporządza jedynie program funkcjonalno-użytkowy) lub dopuszcza możliwość składania ofert wariantowych. Jednak nawet w przypadku, w którym zamawiający dysponuje gotowym projektem i większość rozwiązań jest z góry przesądzona, może oceniać oferty pod względem wynikającego z nich oddziaływania na środowisko naturalne – przede wszystkim poprzez promowanie zastosowania lepszych charakterystyk ekologicznych czy energooszczędnych materiałów.

Nie ulega wątpliwości, że kryteria dotyczące aspektów środowiskowych warto rozważyć przygotowując postępowania na roboty budowlane. Nacisk na tę sferę kładzie nowa dyrektywa 2014/24/UE, w której preambule temat ten wielokrotnie jest podkreślany (m.in. w motywach 75, 88, 95, 97 czy 123) – nie tylko zresztą w zakresie wymogów dotyczących realizacji zamówienia czy kryteriów oceny ofert, ale nawet elementów takich jak ocena rażąco niskiej oferty (powodem kwalifikacji oferty jako rażąco niskiej może być niedotrzymanie przez wykonawcę przepisów środowiskowych).

Jednak na postawieniu wymogów lub kryteriów zadanie zamawiającego się nie kończy. Niezwykle ważne jest, aby deklaracje wykonawcy nie pozostały na papierze, ale były realizowane w praktyce. Zatem zamawiający powinien pamiętać o takim ukształtowaniu treści przyszłego stosunku umownego, aby zapewnić sobie możliwość praktycznej weryfikacji wypełnienia przez wykonawcę zobowiązań podjętych przezeń w ofercie oraz przewidzieć stosowne sankcje za ich niedotrzymanie. W innym bowiem przypadku kryteria będą puste.

 

 

 

 

[1] m.in.: J. Maliński, Eko, czyli zielono mi, BzG 4/2009; D. Piasta, Zielone zamówienia publiczne, BzG 3/2011

[2] Wyrok ETS z 17 września 2002 r. w sprawie C-513/99 (Concordia Bus Finland); wyrok ETS z 4 grudnia 2003 r. w sprawie C-448/01 (EVN i Wienstrom)

[3] Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 10 maja 2011 r. w sprawie innych niż cena obowiązkowych kryteriów oceny ofert w odniesieniu do niektórych rodzajów zamówień publicznych (Dz.U. nr 96, poz. 559)

[4] Wybrane pozycje odnoszące się do robót budowlanych: Zielone zamówienia publiczne: Budownictwo – Karta produktu w ramach zielonych zamówień publicznych (GPP), EU GPP Kryteria, Komisja Europejska 2008, http://uzp.gov.pl/cmsws/page/GetFile1.aspx?attid=5969; Zielone zamówienia publiczne: II Podręcznik, UZP 2012, http://uzp.gov.pl/cmsws/page/GetFile1.aspx?attid=5983; Kryteria z zakresu infrastruktury wodno-ściekowej, Komisja Europejska 2013, http://uzp.gov.pl/cmsws/page/getfile1.aspx?attid=7845

[5] Więcej o ekoetykietach na stronach internetowych: http://ec.europa.eu/environment/ecolabel/index_en.htm i http://www.pcbc.gov.pl/pl/znak-eko

[6] Zamówienia publiczne w Unii Europejskiej po modernizacji. Nowe unijne dyrektywy koordynujące procedury udzielania zamówień publicznych, UZP 2014, http://www.uzp.gov.pl/cmsws/page/GetFile1.aspx?attid=8134

[7] Dobre przykłady zamówień zrównoważonych. Komponent środowiskowy: Budowa przyłącza wodociągowego, http://www.uzp.gov.pl/cmsws/page/GetFile1.aspx?attid=8229