Poniższy artykuł opracowano w oparciu o stan prawny obowiązujący w momencie powstania tego artykułu.
Redakcja nie gwarantuje aktualności tekstu w okresie późniejszym, jak również nie ponosi odpowiedzialności za ew. stosowanie się do zawartych w nim zaleceń.

Kosztorysowanie w zamówieniach publicznych - potrzeba standaryzacji

WPROWADZENIE

W 2001 r., gdy w wyniku nowelizacji ustawy o cenach rezygnowano z administracyjnego regulowania metod kosztorysowania bardzo popularny był pogląd, że powstałą lukę z powodzeniem wypełnią „środowiskowe wzorce”, które uzyskają akceptację i dzięki korzystaniu z programów do kosztorysowania będą powszechnie stosowane.
Dzisiaj niestety można mieć uzasadnione wątpliwości, czy udało się to osiągnąć.
 

Pomimo że już w 2001 r. ukazały się „Środowiskowe metody kosztorysowania robót budowlanych - ogólne zasady i wzorce kosztorysowania”, a w latach następnych szereg innych publikacji, w tym „Polskie standardy kosztorysowania robót budowlanych” wydane przez Stowarzyszenie Kosztorysantów Budowlanych, to często (zbyt często) kalkulacje cen robót budowlanych są sporządzane w formie kosztorysów z zastosowaniem niestandardowych pojęć i zasad.
Ilustracją tego jest niżej zaprezentowany przykład.

 

PRZYKŁAD

W ramach prowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie robót budowlanych Zamawiający w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) sformułował następujące wymagania dotyczące obliczenia ceny oferty:

  1. Wykonawcy mają obowiązek dołączyć do oferty kosztorysy ofertowe wykonane metodą uproszczoną z podaniem składników cenotwórczych tj. roboczogodziny, zysku i kosztów pośrednich.
  2. Cenę oferty należy wyliczyć i podać w oparciu o kosztorysy ofertowe sporządzone przez wykonawcę na podstawie przedmiaru robót.
  3. Kosztorysy ofertowe należy sporządzić metodą kalkulacji uproszczonej ściśle według kolejności pozycji wyszczególnionych w przedmiarach robót, określając ceny jednostkowe netto oraz wartości netto dla wszystkich pozycji wymienionych w przedmiarach.
  4. Cena oferty musi zawierać wszelkie koszty niezbędne do zrealizowania zamówienia, wynikające z zapisów SIWZ, w tym dokumentacji technicznej i specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót.
  5. Wykonawca ma obowiązek przewidzieć wszelkie okoliczności mające wpływ na cenę oferty.
  6. Wycena powinna obejmować oszacowanie wszelkich prac wynikających nie tylko z kosztorysów ofertowych, ale również z pozycji wskazanych w formularzu oferty, który obejmuje m.in. oświadczenie wykonawcy o tym, że uwzględnił wszystkie koszty wykonania zamówienia, w tym elementy takie jak maksymalny deklarowany czas na realizację zamówienia, czy kwestie związane z udzieloną przez wykonawcę gwarancją na roboty budowlane.

 

Ponadto Zamawiający w odpowiedzi na pytania wskazał, iż:

- „[…] nie narzuca zasad sporządzania poszczególnych kosztorysów ofertowych w zakresie kształtowania cen czynników cenotwórczych i stawek narzutów (kosztów pośrednich, kosztów zakupu, zysku). Wykonawca w trakcie przygotowania oferty może stosować inne narzuty niż koszty pośrednie, koszty zakupu czy zysk. Natomiast do każdego z kosztorysów ofertowych należy załączyć wykaz składników cenotwórczych tj.: stawki roboczogodziny, zysku i kosztów pośrednich wraz z zestawieniem materiałów, robocizny i sprzętu […]”.

 

W załączonych do SIWZ istotnych postanowieniach umowy ustalono że: „[…]Wynagrodzenie za należyte wykonanie zadania 1 określonego w § 1 ust. 2 pkt 1 stanowić będzie wynik iloczynu ilości wykonanych robót i cen jednostkowych określonych w kosztorysach uproszczonych […]”.
 

Jedna ze złożonych w przetargu ofert zawierała kosztorys ofertowy, w którym:

- została pominięta jedna z pozycji przedmiaru dotycząca ustawienia tymczasowych konstrukcji wsporczych w ilości 10 sztuk,

- w tabeli pn.: „Wykaz składników cenotwórczych”, wskazano, że poza wymagającymi ujawnienia składnikami cenotwórczymi (tj. stawką roboczogodziny, zyskiem i kosztami pośrednimi) Wykonawca zastosował dodatkowy składnik cenotwórczy – „Koszty ogólne”.

 

Pomimo to oferta nie została odrzucona, lecz wybrana jako najkorzystniejsza.
Zamawiający uznał złożone w trakcie procedury badania i oceny ofert wyjaśnienia wykonawcy, że:

- pominięta w kosztorysie pozycja „ustawienie tymczasowych konstrukcji wsporczych” jest ściśle powiązana z demontażem sieci trakcyjnej i ich koszt w ilości niezbędnej do prawidłowej realizacji przedmiotu zamówienia został uwzględniony w ofercie i wyceniony w pozycji „demontaż sieci trakcyjnej” w ilości 3000 metrów.

W ocenie zamawiającego, ze względu na zapisy w SIWZ, wykonawcy w kalkulacji ceny mogli dowolnie kształtować ceny i czynniki cenotwórcze z zastosowaniem dodatkowo innych składników cenotwórczych niż stawka roboczogodziny, zysk i koszty pośrednie, w tym np. koszty ogólne.
 

Na działanie zamawiającego dotyczące badania i oceny oraz wyboru najkorzystniejszej oferty zostało wniesione przez jednego z wykonawców odwołanie do Prezesa KIO.
 

Na rozprawie przed Krajową Izbą Odwoławczą wykonawca, którego oferta była kwestionowana, dodatkowo wyjaśnił, że

„opierając się na własnym doświadczeniu uwzględnił i wycenił wszelkie inne, nieokreślone wyraźnie w SIWZ koszty i ryzyka związane z prowadzeniem procesu budowlanego, jako koszty ogólne. Do innych narzutów uwzględnionych w ofercie należą m.in.:

1. Inne narzuty (koszty) uwzględnione w pozycji „branża torowa”:

a) koszt ryzyk kursowych (koszty finansowania projektu w EUR) – 300.000,00 zł,

b) rezerwa kosztowa w zakresie napraw – 85.186,51 zł,

c) rezerwa kosztowa w zakresie wzrostu cen materiałów – 100.000,00 zł,

d) koszty związane z utrzymaniem ruchu tramwajowego na odcinkach torów związanych z przebudową – 160.000,00 zł,

e) koszty związane z pracą w warunkach zimowych – 200.000,00 zł,

f) koszty związane z etapowaniem robót – 300.000,00 zł,

g) rezerwa kosztowa na ryzyka związane z uzgodnieniem harmonogramu prac na czynnej zajezdni tramwajowej – 340.000,00 zł.

2. Inne narzuty uwzględnione w branży „Architektury etap 1”:

a) rezerwa kosztowa na kary umowne za ewentualne opóźnienie w wykonaniu przedmiotu zamówienia w określonym skróconym terminie wykonania – 331.091,18 zł,

b) rezerwa kosztowa na ryzyka związane z uszkodzeniem taboru tramwajowego (roboty prowadzone „pod ruchem") – 104.635,49 zł.

3. Inne narzuty uwzględnione w pozycji „branża trakcyjna”:

a) rezerwa kosztowa związana z etapowaniem prac trakcyjnych – 11.367,79 zł.”

Wykonawca wyjaśnił ponadto, że inne narzuty nie zostały uwzględnione w rozbiciu kosztorysowym równomiernie, ale uwzględniono je w najistotniejszych z punktu oceny wykonawcy branżach. Podkreślił, że takie rozmieszczenie narzutów nie stoi jednak w żaden sposób w sprzeczności z wymaganiami SIWZ, ponieważ nie zawierała ona żadnych wytycznych czy obostrzeń w tym zakresie. Sposób rozłożenia kosztów w kosztorysie jest powszechnie stosowaną praktyką rynkową i wynika z faktu realizacji tych prac w pierwszej kolejności, albowiem intencją wykonawcy jest, aby pierwsza płatność uwzględniała nie tylko koszty pośrednie, koszty zakupu, zysk, ale również część kosztów ogólnych i ryzyk wyszczególnionych powyżej.
 

Krajowa Izba Odwoławcza oddaliła odwołanie (sygn. akt: KIO 175/15) stwierdzając w uzasadnieniu między innymi że:

- na podstawie § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego należy przyjąć, że istotą przedmiaru jest przedstawienie zakresu niezbędnych do wykonania prac (ze wskazaniem jednostek przedmiarowych), co ma pomóc wykonawcom w oszacowaniu pracochłonności, a przede wszystkim kosztów wykonania ujętych w nim robót budowlanych,

- przedmiar robót, a w konsekwencji także kosztorys sporządzony na jego podstawie mają jedynie pomocnicze znaczenie w ustaleniu treści zobowiązania wykonawcy, bowiem ich głównym celem jest skalkulowanie ceny oferty, nie zaś zobrazowanie jej zakresu,

- nie sposób zgodzić się, w ocenie Izby, z argumentacją, że jeżeli wykonawca pominie w złożonym kosztorysie ofertowym, nawet wbrew wyraźnemu oczekiwaniu zamawiającego, określoną pozycję kosztorysową konieczne jest niejako automatyczne odrzucenie złożonej przez niego oferty jako niezgodnej z treścią SIWZ,

- biorąc pod uwagę postanowienia SIWZ, mając jednocześnie na względzie treść wzoru formularza oferty należało stwierdzić, że na cenę, za którą wykonawcy oferowali zrealizowanie zamówienia wpływ mogły mieć również inne elementy niż koszty robocizny, materiałów i sprzętu, chociażby w postaci ryzyk kontraktowych związanych z przyjętym terminem realizacji zamówienia, czy zobowiązaniem do prowadzenia robót budowlanych w sposób, który nie spowoduje wyłączenia ruchu całego zakładu. Wobec tego nie można było odmówić wykonawcom uprawnienia do skalkulowania ceny oferty w oparciu o inne niż przewidziane przez Zamawiającego czynniki i przedstawienia jej w kosztorysach, skoro to one stanowią podstawę wyliczenia wynagrodzenia za wykonanie przedmiotu zamówienia.

 

OCENA I WNIOSKI

Opisany przykład wskazuje jednoznacznie jak różne może być podejście i to zarówno wykonawców, jak i zamawiających, a nawet organów kontrolnych do kalkulacji kosztorysowej ceny robót budowlanych i wynagrodzenia należnego wykonawcom. Pomimo stosowania właściwych i standardowych określeń (takich jak kosztorys ofertowy i powykonawczy, kalkulacja metodą uproszczoną, przedmiar robót, ceny jednostkowe, składniki cenotwórcze – stawka roboczogodziny, zysk, koszty pośrednie) kosztorys ofertowy jest w analizowanym przypadku opracowany z naruszeniem szeregu zasad wynikających z uznawanych (środowiskowych - wzorcowych) metod kosztorysowania.

  1. Nie zostały wycenione w kosztorysie ofertowym wszystkie roboty określone w przedmiarze robót stanowiącym podstawę kalkulacji kosztorysowej, chociaż w SIWZ wyraźnie zaznaczono, że w kosztorysie muszą być uwzględnione wszystkie pozycje przedmiarowe.
  2. Koszt wykonania wyszczególnionych w przedmiarze, ale niewycenionych w kosztorysie ofertowym robót, został uwzględniony w innej pozycji kosztorysowej.
  3. W kalkulacji kosztorysowej poza przyjętymi i stosowanymi od lat składnikami ceny kosztorysowej (tj. kosztami robocizny (R), materiałów (M), pracy sprzętu (S), kosztów pośrednich (Kp) oraz zysku (Z)) uwzględniono odrębnie także inne koszty pod wspólną nazwą „koszty ogólne” związane z różnymi ryzykami (ryzyka: kursowe, wzrostu cen materiałów, kar umownych i napraw) oraz wykonywaniem robót w szczególnych warunkach (warunki zimowe, czynny zakład, konieczność etapowania robót).

 

Dodatkowo trzeba zwrócić uwagę, że:

- określone w punkcie 1 i 2 działanie polegało de facto na scaleniu dwóch pozycji, dla których były określone w przedmiarze różne jednostki miary (tymczasowe konstrukcje wsporcze - 10 szt. i demontaż sieci trakcyjnej - 3000 m),

- wyszczególnione różne składniki „kosztów ogólnych” nie zostały uwzględnione w rozbiciu kosztorysowym równomiernie, ale uwzględniono je w najistotniejszych z punktu oceny wykonawcy branżach, a znacząca ich część powinna być ujęta w kosztach bezpośrednich robocizny (np. praca w czynnym zakładzie lub w warunkach zimowych), materiałów (wzrost cen materiałów), pracy sprzętu (np. praca w warunkach zimowych) lub kosztach pośrednich,

- Krajowa Izba Odwoławcza nie stwierdziła w wyżej opisanym sposobie kalkulacji żadnych nieprawidłowości uznając, że przedmiar robót i kosztorys sporządzony na jego podstawie mają jedynie pomocnicze znaczenie w ustaleniu treści zobowiązania wykonawcy.

 

Biorąc powyższe pod uwagę nie ulega wątpliwości, że opisana kalkulacja prowadzi do ustalenia cen jednostkowych o wartościach abstrakcyjnych, nieuwzględniających kosztów adekwatnych dla wykonania określonych w przedmiarze robót.
Świadczy o tym potwierdzona rozbieżność między wartością kosztorysową wynikającą z zestawienia kosztów robocizny, materiałów, pracy sprzętu, kosztów pośrednich i zysku a wartością wynikającą z kosztorysu ofertowego. Rozbieżność ta jest konsekwencją doliczania „kosztów ogólnych” wg uznania wykonawcy.
 

Taką kalkulację należy uznać za błędną w sytuacji, gdy zgodnie z postanowieniami umowy wynagrodzenie za należyte wykonanie umowy jest kosztorysowe tj. stanowić będzie wynik iloczynu ilości wykonanych robót i cen jednostkowych określonych w ofertowych kosztorysach uproszczonych. Może bowiem prowadzić w trakcie realizacji umowy na etapie rozliczeń za wykonane roboty do nieprawidłowości polegających na niewspółmiernym do faktycznych przyczyn wzroście wynagrodzenia wykonawcy.
 

Trudno zatem zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez KIO, tym bardziej, że w innym wyroku (KIO 2046/14) „Izba uznała za zasadny zarzut naruszenia przez zamawiającego art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy Pzp, polegający na zaniechaniu odrzucenia oferty przystępujących w sytuacji, gdy dokonali oni manipulacji stawkami kosztorysu (zawyżając jedne z nich a zaniżając inne), dzięki czemu stworzyli sytuację, która mogłaby im umożliwić skredytowanie przez zamawiającego robót wykonywanych na późniejszych etapach realizacji zamówienia.”
 

 

Opisany przykład wskazuje jednoznacznie, jakie są skutki braku powszechnie stosowanych w zamówieniach publicznych standardów kosztorysowania. W majestacie prawa kosztorysy ofertowe są opracowywane według indywidualnie określanych zasad i metod naruszających podstawowe reguły rzetelnej, uczciwej a przede wszystkim merytorycznie poprawnej kalkulacji kosztorysowej.