Poniższy artykuł opracowano w oparciu o stan prawny obowiązujący w momencie powstania tego artykułu.
Redakcja nie gwarantuje aktualności tekstu w okresie późniejszym, jak również nie ponosi odpowiedzialności za ew. stosowanie się do zawartych w nim zaleceń.
Prawie trzy lata temu na łamach „BzG” pisałem, że przewidziane w art. 142
ust. 5 ustawy Prawo zamówień publicznych podstawy waloryzacji to nie jedyne
czynniki, które wpływają na zmianę kosztów realizacji zamówień. I że
zamawiający „powinni dostrzec, że przejmowanie części ryzyka na siebie
może na dłuższą metę przynosić po ich stronie oszczędności w realizacji
zamówień”[1]. Obecna
sytuacja na rynku budowlanym potwierdza te słowa: waloryzacja w umowach o
zamówienia publiczne (poza obowiązkowymi czynnikami wynikającymi z art. 142
ust. 5) albo w ogóle nie występuje (w znakomitej większości przypadków),
albo jest niewystarczająca (niestety, wskaźniki cen obiektów określonego
rodzaju publikowane przez GUS w bardzo niewielkim stopniu odpowiadają
rzeczywistości rynkowej z uwagi na metodykę ich sporządzania). Gdy Urząd
Zamówień Publicznych publikował przed laty jedyną jak do tej pory wzorcową
umowę (dla robót liniowych przy wynagrodzeniu kosztorysowym), odwołanie się
do tych wskaźników stanowiło wielki krok naprzód. Dziś widać, że wskaźniki
te pozostają daleko w tyle za zmianami cen na rynku i przez to swojej roli
jednak nie odgrywają. Każda umowa długoterminowa stanowi ogromne ryzyko dla
wykonawców, a problemy związane z ich realizacją na warunkach, które
przestały być rynkowe, stały się przedmiotem ogólnokrajowej dyskusji.
Jak zatem waloryzować umowy w praktyce, aby wilk był syty i owca cała? Aby
zamawiający był szczęśliwy z rzetelnego i terminowego wykonania zamówienia, a
wykonawca na tym biznesie coś jednak zarobił? Na pewno art. 142 ust. 5 Pzp to
podstawa, ale w wielu przypadkach podstawa niewystarczająca. Na nic się zda
waloryzacja wynagrodzenia wykonawcy w zakresie w jakim zmienia się minimalne
wynagrodzenie czy składka na ubezpieczenie chorobowe, jeśli przedmiotem
zamówienia jest wykonanie robót, a ceny samych materiałów niezbędnych do ich
wykonania skoczą w górę o kilkadziesiąt procent. Na nic także zda się
waloryzacja dotycząca kosztów osobowych ograniczona do zmian wynagrodzenia
minimalnego, jeśli wskutek prowadzenia polityki prorodzinnej dostępne zasoby na
rynku pracy zdecydowanie się skurczą i aby zapewnić sobie odpowiednich
pracowników, trzeba będzie powiększyć pensję w stopniu daleko większym niż ten,
który wynika ze zmiany minimalnej stawki w corocznym rozporządzeniu. Niestety,
opisane wyżej okoliczności to nie spekulacje, ale fakty mające ogromny wpływ na
obecny rynek zamówień publicznych i nie tylko.
Stosowanie klauzul waloryzacyjnych w takich warunkach rynkowych staje się nie
tylko dobrą praktyką, ale wręcz wymogiem chwili. Skoro kłopoty na rynku powodują
coraz wyższą ocenę przez wykonawców ryzyka związanego ze zmianami kosztów,
zamawiający, którzy chcą zapewnić realizację zadań publicznych, muszą wyjść temu
problemowi naprzeciw. Jedyną metodą jest zapewnienie waloryzacji, która
wspomniane wyżej ryzyko zminimalizuje. To spowoduje, że wykonawcy będą chętniej
składać oferty. To także spowoduje, że do cen ofertowych nie będą musieli
doliczać wysokich rezerw na takie ryzyko. Pamiętajmy, że takie ryzyko może się
nie zaktualizować (wówczas zamawiający zapłaci za realizację więcej, niż
musiałby, gdyby zawarł umowę na cywilizowanych warunkach). Może też
zaktualizować się w stopniu przekraczającym szacunki wykonawcy – i wówczas
kłopot będą miały obie strony umowy (skoro wykonawca nie doszacował kosztów,
będzie oszczędzał na realizacji, albo wręcz nie będzie w stanie zrealizować
umowy – a to wszystko jest także kłopotem dla zamawiającego).
Jeśli zatem waloryzować, a zarówno art. 142 ust. 5 Pzp, jak i waloryzacja
oparta o wskaźniki zmian cen obiektów publikowane przez Główny Urząd
Statystyczny są niewystarczające, to co stosować? Na to pytanie nie ma jednej,
uniwersalnej odpowiedzi. Wszystko zależy od tego, co jest przedmiotem umowy – w
zależności od niego należy ocenić czynniki mające największy wpływ na koszty
realizacji zamówienia. Najczęściej będą nimi kursy walut, koszty osobowe, czy
ceny materiałów. W zależności od tego, z czym mamy do czynienia, takie elementy
powinny być w umowie uwzględnione. Często są one od siebie zależne (np. kursy
walut mogą stanowić jeden z czynników wpływających na ceny materiałów).
Niestety, zamawiający niekiedy nie zdają sobie do końca sprawy ze źródeł takiego
ryzyka, bowiem nie dotyczą ich bezpośrednio. W takiej sytuacji nie od rzeczy
jest skorzystanie z instrumentów pozwalających na kontakt z wykonawcami (choćby
dialogu technicznego, choć aktualny stopień jego sformalizowania na pewno nie
zachęca do jego stosowania i bywa zastępowany kontaktami znacznie mniej
oficjalnymi), aby ocenić, jaki problem w danym przypadku może wystąpić i jak mu
zaradzić. Aby dowiedzieć się, czego wykonawcy oczekują od zamawiającego, aby
zapewnić sobie bezpieczeństwo.
Gdy mamy do czynienia z ryzykiem kursów walut, metody zapewnienia takiego
bezpieczeństwa są dość proste: można wprowadzić do umowy waloryzację uzależnioną
od wahań kursów walut albo wręcz wprowadzić rozliczenie w walucie, która dla
danego przedmiotu umowy jest najbardziej odpowiednia (na przykład jest walutą, w
której rozliczane są transakcje z producentami). Ważne jest tylko wskazanie
odpowiedniego punktu odniesienia – konkretnej publikacji takiego kursu (czy to
przez NBP, czy to konkretnego banku, czy to notowań podawanych przez
wyspecjalizowany serwis). W pozostałych przypadkach jest nieco trudniej, bo
elementów do identyfikacji bywa więcej, a zazwyczaj konieczne jest ustalenie
określonego koszyka skupiającego najważniejsze elementy wpływające na koszty
realizacji, z odpowiednim przyporządkowanym mu znaczeniem – a następnie
znalezienie odpowiednich baz zapewniających dostęp do aktualnych informacji
cenowych na dany temat. Koszykiem takim może być po prostu kosztorys (w
przypadku robót budowlanych) – jeśli oparty jest o określone normy (np. KNR),
zmiana ceny umownej może być pochodną zmian wskaźników cen dla wszystkich
pozycji w kosztorysie. Przykładowo, jeśli dana pozycja jest wyceniona w
kosztorysie na 100 zł, a w danym okresie indeksy cen dla takich robót wzrosły o
10%, również i wynagrodzenie za wykonanie tej pozycji powinno wzrosnąć o 10%.
Narzędziem są tutaj bazy cen, zarówno ogólnopolskie (do zastosowania w przypadku
większych robót), jak i regionalne – przykładem może być przygotowywany przez
wydawcę „BzG” Intercenbud.
Trudniej jest w przypadku, gdy mamy do czynienia z wynagrodzeniem
ryczałtowym, zwłaszcza jeśli nie ma szczegółowego rozbicia kosztów (szczególnie
przy projektach typu „zaprojektuj i wybuduj”). Wówczas kosztorys nie może być
już taką pomocą, bo nim strony umowy nie dysponują. W tym przypadku
przygotowanie odpowiedniego koszyka elementów kosztotwórczych przez
zamawiającego jest wyjątkowo odpowiedzialnym zadaniem. Nie ma przy tym
konieczności brania pod uwagę wszystkich drobiazgów, ale uwzględnienie tylko
elementów mających największy wpływ na koszty, a w przypadku, gdy takich
elementów jest wiele – przyjęcie tych najbardziej reprezentatywnych.
Przy budowie konstrukcji betonowej przykładowy model może wyglądać następująco:
stopa waloryzacji = zmiana ceny stali x X% + zmiana ceny betonu
x X% + zmiana stawki robocizny x X% + zmiana ceny paliwa x X%
Oczywiście, to model bardzo uproszczony, mający pokazać wyłącznie tok
postępowania. Konieczne jest wskazanie konkretnych materiałów, konkretnych
wskaźników cenowych (publikatorów), ustalenie „wyiksowanych” procentów w
odniesieniu do udziału tego typu elementów w całej wartości zamówienia (wskazane
aby sumowały się do 100%), uzupełnienie o inne istotne elementy. Jeśli mówimy o
robociźnie, trzeba odwołać się do określonych branż, stanowisk itp. (choć znowu
– można wybrać jedną pozycję, reprezentatywną – chodzi o ustalenie wyłącznie
stopnia wahań określonych kosztów). Jeśli budujemy obiekt przemysłowy do
głównych elementów dojdą nam koszty maszyn i urządzeń, dojdzie wpływ kursów
walut dla elementów produkowanych za granicą. Jednak to wciąż jest coś do
zrobienia bez ogromnej filozofii. A każdy krok w tym kierunku działa na korzyść
obu stron umowy. Informacje o zmianie cen należy brać z wiarygodnego źródła – np.
dla cen stali mogą to być ceny podawane na bieżąco przez określone
stowarzyszenie ich producentów, dla cen paliw – notowania ze stron ich głównych
producentów, dla wynagrodzeń – dane GUS na temat przeciętnych wynagrodzeń w
danym sektorze (które wydają się bardziej wiarygodne od danych dotyczących cen
obiektów różnych rodzajów).
To jednak nie koniec, wymienione wyżej trzy elementy (kursy walut, robocizna,
materiały) to często nie wszystko. Na przykład, jeśli zamawiający nie stosuje
zaliczek, a płatności częściowe za wykonywane prace nie nadążają za ponoszeniem
przez niego kosztów na realizację (co niestety jest normą na rynku – zwykle
zamawiający płaci po zakończeniu odpowiednich robót, a wykonawca ponosi koszty
już zamawiając niezbędne materiały), takim elementem ryzyka będą koszty
pieniądza niezbędnego wykonawcy do przejściowego kredytowania prowadzonych prac
(w tym względzie największe znaczenie mają wahania stopy procentowej stanowiącej
podstawę oprocentowania kredytu, np. WIBOR, powszechnie dostępnej).
Gdy już ustalone zostaną źródła zmian kosztów realizacji zamówienia, nawet
jeśli będzie to zrobione doskonale, może to niczego nie dać, jeśli zamawiający
stwierdzi na przykład, że waloryzacja będzie następować raz do roku.
Waloryzacja, aby była skuteczna, musi być dokonywana w takich odstępach
czasowych, aby zapewniała faktyczne zabezpieczenie zmian kosztów. Może to być
robione z identyczną częstotliwością jak płatności częściowe, może to też być
robione po osiągnięciu przez odpowiednie czynniki pewnej granicy zmian (np. gdy
wahania cen przekroczą 1%, eliminując w ten sposób zmiany, które są dla
kontraktu nieistotne i można uznać za wliczone w kontraktowe ryzyko wykonawcy).
Oczywiście, nie w każdym przypadku waloryzacja jest konieczna. Jednak wbrew
pozorom warto ją stosować nie tylko w umowach ewidentnie długoterminowych
(kilkuletnich), ale także nawet kilkumiesięcznych. Jasne, wówczas można stosować
mechanizmy bardziej uproszczone, ale nawet i w przypadku umów o takim okresie
realizacji mogą zajść zmiany cen na rynku, które spowodują istotną zmianę
kosztów realizacji zamówienia. Problem ten dotyczy zresztą nie tylko robót
budowlanych – zawierając umowę na dostawę artykułów spożywczych na rok, trudno
nie przewidywać waloryzacji. Tak samo – wbrew pozorom – przy dostawie
podzespołów elektronicznych.
Miejmy nadzieję, że obecna sytuacja na rynku, choć bezsprzecznie zła i stanowiąca problem dla dużej liczby przedsiębiorców, będzie dla zamawiających i inwestorów nauką, że nie można bezkarnie przerzucać ryzyka zmiany kosztów realizacji na wykonawców. I skutkiem tych kłopotów będą nie tylko problemy przy realizacji aktualnych kontraktów, ale i dobre praktyki, które odtąd będziemy powszechnie stosować i pozwolą w przyszłości uniknąć podobnych perturbacji.
[1] G. Bednarczyk, Obowiązkowa waloryzacja umowy o zamówienie publiczne, BzG 1/2016, https://www.bzg.pl/node/1446.