Poniższy artykuł opracowano w oparciu o stan prawny obowiązujący w momencie powstania tego artykułu.
Redakcja nie gwarantuje aktualności tekstu w okresie późniejszym, jak również nie ponosi odpowiedzialności za ew. stosowanie się do zawartych w nim zaleceń.

Przetargi na bieżące remonty dróg

Wprowadzenie
 

Od kilku miesięcy trwa ożywiona dyskusja nad naszym krajowym systemem zamówień publicznych, wywołana zaprezentowanym projektem nowej ustawy Prawo zamówień publicznych.
Można spotkać się z różnymi opiniami i poglądami dotyczącymi zarówno plusów jak i minusów proponowanych rozwiązań, które w wielu aspektach w sposób znaczący zmieniają zasady przygotowania i przeprowadzania postępowań o udzielenie zamówień publicznych oraz ich realizacji. Wymaga jednak podkreślenia, na co zwróciłem uwagę w jednym z artykułów (Zamówienia publiczne – Doradca nr 3/2019), że projekt nie wnosi istotnych, oczekiwanych i sygnalizowanych niejednokrotnie postulatów dotyczących konieczności zmiany dotychczas obowiązujących i wprowadzenia nowych, szczególnych regulacji w zakresie zamówień publicznych na roboty budowlane, uwzględniających specyfikę tego rodzaju zamówień. Pozostawiono bez zmian dotychczasowe regulacje zawarte w art. 31 i art. 33 obowiązującej obecnie ustawy dotyczące opisu przedmiotu zamówienia oraz szacowania wartości zamówienia, którego przedmiotem są roboty budowlane w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Brak jest również zapowiedzi dotyczących opracowania nowych rozporządzeń w sprawie dokumentacji projektowej i kosztorysu inwestorskiego, w istotny sposób zmieniających zasady opisu przedmiotu zamówienia na roboty budowlane i szacowania jego wartości.
Nie ma zatem próby reakcji na problemy (występujące przy prowadzeniu postępowań o udzielenie zamówień publicznych na roboty budowlane) spowodowane obecnie obowiązującym stanem prawnym. A tych nie brakuje, o czym mogą świadczyć występujące od lat nieprawidłowości w prowadzonych postępowaniach (o udzielenie zamówienia publicznego na roboty budowlane) zilustrowane niżej opisanym przykładem.

 

 

Przykład nieprawidłowości
 

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, a więc podmiot zaliczający się do największych i najpoważniejszych zamawiających publicznych, od szeregu lat do dnia dzisiejszego prowadzi w trybie przetargu nieograniczonego postępowania, których przedmiotem są bieżące remonty nawierzchni dróg administrowanych przez GDDKiA.
Najczęściej zamówienia te są określane jako:

- Roboty budowlane i usługi w zakresie bieżącego utrzymania dróg krajowych.....

- Wielkopowierzchniowe remonty elementów nawierzchni dróg.....
 

Zgodnie z ogłoszeniem oraz SIWZ przedmiot ww. zamówień jest przez Zamawiającego zakwalifikowany do robót budowlanych i potwierdzony poprzez wskazanie odpowiednich kodów CPV (w tym 45.23.31.40-2 – Roboty drogowe) jako główny przedmiot zamówienia.
Ponadto w SIWZ są zawarte zapisy mówiące o tym, że „…Realizacja zamówienia podlega prawu polskiemu, w tym w szczególności ustawie Prawo budowlane, ustawie Kodeks cywilny i ustawie Prawo zamówień publicznych. Wykonawca będzie zobowiązany do wykonania robót budowlanych zgodnie z prawem polskim, w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi, przepisami dotyczącymi samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz przepisami dotyczącymi wyrobów, materiałów stosowanych w budownictwie.”
Nie ulega zatem wątpliwości, że zamówienia zaliczyć należy do takich, których przedmiotem są roboty budowlane w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.

W treści SIWZ w punkcie zatytułowanym „Przedmiot zamówienia” lub „Opis przedmiotu zamówienia” zamieszczane są ogólnikowe sformułowania, przykładowo że „… Przedmiot zamówienia obejmuje remont nawierzchni nakładkami bitumicznymi dróg krajowych przy użyciu betonu asfaltowego, o powierzchni remontu w jednym miejscu nie mniejszej niż 500 m2 na łącznej planowanej powierzchni 25.000 m2 wraz z innymi elementami nawierzchni.” i wskazanie, że przedmiot zamówienia opisany został szczegółowo w odrębnym Tomie SIWZ. W tej części specyfikacji (tj. Tom pn. „Opis przedmiotu zamówienia”) są wyszczególniane rodzaje robót objętych zamówieniem, w tym np.:

- remont cząstkowy przy użyciu betonu asfaltowego na drogach i drogowych obiektach inżynierskich,

- frezowanie istniejącej warstwy ścieralnej lub wiążącej nawierzchni bitumicznej na drogach i drogowych obiektach inżynierskich,

- ułożenie warstwy wiążącej z betonu asfaltowego (AC),

- ułożenie warstwy ścieralnej z betonu asfaltowego (AC) na drogach i drogowych obiektach inżynierskich.

Dla każdego z wymienionych rodzajów robót stwierdza się jedynie, że:

- przewidywany zakres robót objętych zamówieniem zawiera Kosztorys Ofertowy;

- roboty należy realizować w zakresach i terminach podanych w zleceniu robót;

- wymagania techniczne wykonania i odbioru robót przedstawione są w Specyfikacjach Technicznych stanowiących integralną część SIWZ.
 

W części prowadzonych postępowań elementem opisu robót jest również przedmiar robót, w którym są określone planowane (docelowe) ilości poszczególnych rodzajów robót, a niejednokrotnie także świadczonych usług (np. usługi geodezyjne, wynajem jednostek sprzętowych dla potrzeb zamawiającego) oraz podane informacje ogólne o lokalizacji robót (nr dogi, odcinek, kilometraż).
 

Najczęściej składową SIWZ jest także Kosztorys Ofertowy - formularz do wyceny przez Wykonawcę, zawierający instrukcję, że: „Kosztorys ofertowy należy sporządzić metodą kalkulacji uproszczonej ściśle według kolejności wyszczególnionych w nich pozycji. Wykonawca określi ceny jednostkowe netto oraz wartości netto dla wszystkich pozycji wymienionych w Kosztorysie Ofertowym.”
 

Zawarte w wyżej przedstawionych elementach SIWZ zapisy dotyczące opisu przedmiotu zamówienia mają jednak charakter wstępny, ogólny i orientacyjny, co znajduje potwierdzenie w załączonych do SIWZ Istotnych Postanowieniach Umowy, które obejmują zapisy jednoznacznie wskazujące przykładowo, że:

- Roboty określone zamówieniem będą realizowane sukcesywnie w miarę występujących potrzeb na sieci drogowej, na podstawie pisemnego zlecenia (wezwania) Zamawiającego, określającego dokładną lokalizację i zakres prac, dla odcinka drogi o długości nie przekraczającej 4 km.

- Przedmiotowy zakres robót będzie korygowany (może ulec zmniejszeniu lub zwiększeniu z możliwością niewykonywania robót w niektórych asortymentach) w zależności od stanu technicznego dróg, to jest występowania uszkodzeń nawierzchni, stanu poboczy i elementów odwodnienia dróg oraz w zależności od posiadanych środków finansowych przeznaczonych na bieżące utrzymanie dróg, w granicach ogólnej wartości umownej,

- Rodzaj naprawy: remontu cząstkowego lub całkowitego, szczegółową lokalizację, zakres i termin wykonania ustali Zamawiający - Kierownik Rejonu.

 

 

Podsumowanie, wnioski
 

Opisany przykład stanowi ilustrację tego, jak dalece usankcjonowana praktyka rozmija się z obowiązującym porządkiem prawnym.
Ewidentne jest bowiem, że w przetargach tego rodzaju nie są przestrzegane podstawowe regulacje udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dotyczące opisu przedmiotu zamówienia oraz szacowania jego wartości.
Zgodnie z przepisami ustawy Pzp (art. 31 ust. 1) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. (w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego) jeżeli przedmiotem zamówienia jest wykonanie robót budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, zamawiający jest zobowiązany opisać przedmiot zamówienia za pomocą dokumentacji projektowej oraz specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych.
 

Dokumentacja projektowa, służąca do opisu przedmiotu zamówienia na wykonanie robót budowlanych, dla których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, składać się musi w szczególności z:

  • planów, rysunków lub innych dokumentów umożliwiających jednoznaczne określenie rodzaju i zakresu robót budowlanych podstawowych oraz uwarunkowań i dokładnej lokalizacji ich wykonywania;
  • przedmiaru robót;
  • projektów, pozwoleń, uzgodnień i opinii wymaganych odrębnymi przepisami.

Przedmiar robót powinien zawierać zestawienie przewidywanych do wykonania robót podstawowych w kolejności technologicznej ich wykonania wraz z ich szczegółowym opisem lub wskazaniem podstaw ustalających szczegółowy opis oraz wskazaniem właściwych specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych, z zestawieniem i wyliczeniem ilości jednostek przedmiarowych robót podstawowych na podstawie rysunków w dokumentacji projektowej, wyłącznie w sposób zgodny z zasadami podanymi w specyfikacjach technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych.
 

Są to generalne zasady, od których nie ma żadnych wyjątków, o ile oczywiście zamówienie dotyczy wykonania robót w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, a w analizowanych postępowaniach nie ulega żadnej wątpliwości, że mamy do czynienia właśnie z takimi zamówieniami.
Pomimo to Zamawiający w sposób ewidentny nie przestrzegają tych zasad.
Opis przedmiotu zamówienia ogranicza się bowiem do wyszczególnienia przewidywanych rodzajów robót, podania orientacyjnych ilości oraz załączenia specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych. Brak jest natomiast dokumentacji projektowej, o której mowa w rozporządzeniu, a w szczególności jednoznacznego określenia zakresu robót oraz uwarunkowań i dokładnej lokalizacji ich wykonania, a w konsekwencji również wymaganego przepisami projektu organizacji ruchu. Brak jest jakichkolwiek rysunków stanowiących podstawę wyliczenia określonych w przedmiarze ilości robót dla poszczególnych pozycji przedmiarowych. Przedmiar robót (a czasami tylko formularz kosztorysu ofertowego) nie spełnia zatem podstawowych wymogów określonych rozporządzeniem. Jest opracowaniem wskazującym jedynie na przewidywane w przyszłości rodzaje prac do wykonania na danych odcinkach dróg, których konkretny zakres i lokalizacja będą określone wówczas, gdy ze względu na stan drogi (uszkodzenie nawierzchni) wystąpi konieczność jej naprawy.
 

Nie ulega zatem wątpliwości, że takie podejście do zlecania bieżących remontów dróg powoduje iż w praktyce nie jest możliwe opisanie przedmiotu zamówienia zgodnie z obowiązującymi przepisami.
 

Dotyczy to również oszacowania wartości zamówienia na podstawie kosztorysu inwestorskiego, którego podstawę opracowania zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. stanowić powinna dokumentacja projektowa, a część składową (zgodnie z § 7 rozporządzenia) przedmiar robót, spełniające wyżej opisane warunki.
 

Aby spełnić wszystkie wymogi dotyczące opisu przedmiotu zamówienia i szacowania wartości, konieczne byłoby zatem przeprowadzenie nie jednego postępowania obejmującego określony przedział czasowy oraz zakładane (przewidywane w tym okresie) ilości i rodzaje remontów, ale wielu postępowań, z których każde obejmowałoby remonty konieczne do wykonania w konkretnym miejscu i czasie.
 

Formułując powyższą ocenę i wskazując na ewidentne naruszanie obowiązujących przepisów, należy jednocześnie zwrócić uwagę na powody prowadzenia takich przetargów. A jest on oczywisty i bardzo pragmatyczny, wynika bowiem z licznych interpretacji dot. ustawy Prawo zamówień publicznych, opinii UZP oraz uchwał i wyroków Krajowej Izby Odwoławczej w sprawie określenia zakresu zamówienia w kontekście dzielenia i sumowania zamówień. Powszechnie spotykany jest pogląd, że w ramach ustalania zakresu zamówienia publicznego sumowaniu podlegają zamówienia planowane, przewidziane przez zamawiającego z należytą starannością w planie zamówień, jeżeli posiadają równocześnie tożsamość przedmiotową (ten sam rodzaj robót budowlanych), tożsamość czasową (dany rok budżetowy) oraz tożsamość wykonawcy (ten sam wykonawca).
Nie uwzględnia on jednak szczegółowych przepisów, z których wynikają opisane wymagania dotyczące dokumentacji projektowej i kosztorysu inwestorskiego.
 

W tej sytuacji przy udzielaniu zamówień na wykonywanie bieżących remontów dróg (ale nie tylko) mamy do czynienia z poważnym problemem, którego rozwiązanie jest możliwe jedynie poprzez zmianę obowiązujących dzisiaj przepisów.