Zamówienia publiczne w Estonii

Estonia (est. Eesti, Republika Estońska – Eesti Vabariik) to państwo w Europie Północnej, o powierzchni nieco ponad 45 tys. km kwadratowych, zamieszkałe przez 1,3 mln mieszkańców. Jednostką monetarną Estonii jest euro.

Rynek zamówień publicznych w Estonii szacowany był w 2018 r. na ok. 2,5 mld euro (to ok. 13% PKB Estonii oraz 35% wydatków z budżetu państwa). Estońscy zamawiający przeprowadzili w 2018 r. łącznie 8.018 postępowań o zamówienia publiczne, co ciekawe, o ok. 2,5 tys. mniej niż w 2017 r. Łączna wartość zawartych umów wzrosła jednak w porównaniu z rokiem 2017.

Estońskie zamówienia publiczne odznaczały się już jakiś czas temu bardzo wysokim poziomem elektronizacji (https://www.rahandusministeerium.ee/en/news/e-public-procurement-continuing-its-triumph). Już w 2017 r., a więc jeszcze przed pełną obowiązkową elektronizacją, aż 93% procedur zamówień publicznych było przeprowadzonych z wykorzystaniem narzędzi elektronicznych. Postępowania prowadzone w postaci elektronicznej cechowały się większą konkurencją: w 2017 r. średnia liczba ofert w takich postępowaniach wyniosła 3,7, podczas gdy w tych w wersji „papierowej” było tylko 2,1. Od października 2018 r., zgodnie z unijnymi wymogami, zamawiający mają (w przypadku zamówień o wartościach objętych progami obowiązywania unijnych dyrektyw) obowiązek, co do zasady, prowadzenia postępowań o zamówienia publiczne w postaci elektronicznej.

Podstawowym aktem prawnym regulującym kwestie zamówień publicznych w Estonii jest Ustawa o zamówieniach publicznych z 14 czerwca 2017 r. (obowiązuje w zasadniczej części od 1 września 2017 r.). Wdraża ona wszystkie unijne dyrektywy zamówieniowe, wliczając również przepisy o koncesjach na roboty budowlane i usługi. W 238 paragrafach kompleksowo reguluje kwestie zamówień publicznych we wszystkich sektorach, w tym także w dziedzinach bezpieczeństwa i obronności. Ustawa w wersji tekstu skonsolidowanego, uwzględniającego wszystkie zmiany, które w międzyczasie weszły w życie w tłumaczeniu na język angielski dostępna jest pod adresem: https://www.riigiteataja.ee/en/eli/ee/Riigikogu/act/525032019011/consolide.

Progi obowiązywania przepisów

Ustawa przewiduje trzy rodzaje reżimów regulacji prawnych, o różnym stopniu złożoności i formalizmu, które mają zastosowanie w zależności od tego czy szacunkowa wartość zamówienia przekracza określony próg, czy też nie. I tak, wyróżnia się następujące progi:

Jeśli wartość szacunkowa zamówienia nie przekracza progu procedury uproszczonej (30.000 euro dla dostaw i usług oraz 60.000 euro dla robót budowlanych i 300.000 euro dla robót budowlanych w tzw. zamówieniach sektorowych) nie ma w ogóle zastosowania ustawa o zamówieniach publicznych. Jeśli próg ten jest przekroczony, zamawiający może stosować, ale tylko do wartości mniejszej niż krajowy próg zamówień publicznych, przepisy dotyczące tzw. procedury uproszczonej, o której mowa poniżej, w części dotyczącej procedur udzielania zamówień publicznych.

Jeśli przekroczony jest krajowy próg zamówień publicznych (czyli 60.000 euro dla dostaw i usług oraz 150.000 euro dla robót budowlanych) przepisy ustawy mają już w pełni zastosowanie i zamawiający ma obowiązek stosowania szczegółowo określonych procedur, nie musi jednak publikować ogłoszenia o zamówieniu publicznym na szczeblu unijnym (czyli w Dzienniku Unii Europejskiej) i może wyznaczyć krótsze terminy składania ofert, czy też wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Zamawiający mogą także zawsze skorzystać z trybu procedury konkurencyjnej z negocjacjami czy też dialogu konkurencyjnego bez konieczności spełnienia określonych warunków. Dopiero w sytuacji, kiedy wartość szacunkowa zamówienia przekracza progi międzynarodowe, zamawiający są obowiązani zastosować się w pełni do obowiązków wynikających z unijnych dyrektyw zamówieniowych.

Zdecydowana większość zamówień jest udzielana poniżej progu międzynarodowego: w procedurach uproszczonych lub procedurach krajowych. Odsetek procedur udzielania zamówień, które ze względu na swoją wartość objęte były w pełni unijnymi przepisami o zamówieniach publicznych wynosi ok. 12%.

Organy w sprawach zamówień publicznych

Najważniejszym organem w zakresie zamówień publicznych jest Ministerstwo Finansów. Ministerstwo, które poprzez Departament ds. Zamówień Publicznych oraz Pomocy Publicznych (https://www.rahandusministeerium.ee/en/public-procurement-policy) wykonuje następujące zadania:

Na stronie Ministerstwa można znaleźć (dostępne w języku angielskim) bardzo przydatne, podstawowe informacje o zamówieniach publicznych w Estonii. Reszta przepisów, w tym wykonawczych, oraz poradników i wskazówek dotyczących zamówień publicznych jest dostępna wyłącznie w języku estońskim.

Organem odwoławczym od decyzji zamawiających podejmowanych w trakcie postępowań o zamówienia publiczne jest Komisja Odwoławcza w Zamówieniach Publicznych (https://www.rahandusministeerium.ee/en/objectivesactivities/public-procurement-policy/public-procurement-review-committee). Komisja składa się z przewodniczącego oraz 3 członków. Wszyscy są powoływani przez Rząd na 5-letnią kadencję. Są oni niezależni w podejmowaniu decyzji oraz sprawują swoje funkcje w pełni zawodowo (mają zakaz podejmowania innych zajęć zarobkowych). Obsługę administracyjno-finansową Komisji zapewnia Ministerstwo Finansów.

Ogłoszenia o zamówieniach

Ogłoszenia o zamówieniach publikowane są, oczywiście w wersji elektronicznej, w Rejestrze Zamówień Publicznych (https://riigihanked.riik.ee/rhr-web/#/). Część informacji publikowanych w Rejestrze, w tym dane statystyczne, są dostępne w języku angielskim.

Ogłoszenia o zamówieniach publicznych o wartościach szacunkowych równych lub większych niż wartości progowe wskazane w dyrektywach publikowane są w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (www.ted.europa.eu). Przypomnijmy, że w latach 2018–2019 progi unijne wynoszą 144.000 euro na dostawy i usługi zamawiane przez podmioty centralne, 221.000 euro na dostawy i usługi dla innych zamawiających, 443.000 euro jeśli mamy do czynienia z zamówieniem sektorowymi oraz 5.548.000 euro w przypadku robót budowlanych.

Procedury udzielania zamówień publicznych

W przypadku zamówień o wartościach powyżej progu międzynarodowego zamawiający należący do sektora publicznego mają wybór pomiędzy procedurą otwartą, ograniczoną, konkurencyjną z negocjacjami, dialogiem konkurencyjnym, partnerstwem innowacyjnym i procedurą negocjacyjną bez ogłoszenia o zamówieniu. Zawsze dozwolone jest zastosowanie procedury otwartej lub ograniczonej, podczas gdy zastosowanie pozostałych wyżej wymienionych procedur możliwe jest, o ile spełnione są określone warunki. Poniżej progu międzynarodowego zamawiający może, oprócz procedury otwartej i ograniczonej, swobodnie stosować także dialog konkurencyjny lub procedurę konkurencyjną z negocjacjami. Z kolei w przypadku tzw. procedury uproszczonej zamawiający może sam określić szczegóły postępowania o zamówienie publiczne, powinien jednak przestrzegać podstawowych zasad udzielania zamówień publicznych, a także wyznaczyć rozsądny, biorąc pod uwagę przedmiot zamówienia, termin składania ofert, ale nie krótszy niż 5 dni roboczych w przypadku dostaw lub usług oraz 15 dni roboczych w przypadku robót budowlanych.

Zamawiający może także zastosować procedurę negocjacyjną bez wcześniejszej publikacji ogłoszenia o zamówieniu, ale tylko w sytuacji, kiedy spełnione są określone w ustawie okoliczności. W przypadku postępowań dotyczących zamówień publicznych o wartościach powyżej progu krajowego, lecz poniżej progu międzynarodowego, zamawiający wyznacza termin składania ofert, który nie może być krótszy niż (w zależności od tego czy postępowanie toczy się z wykorzystaniem narzędzi elektronicznych czy też nie) 15 lub 20 dni, licząc od daty wysłania ogłoszenia do publikacji. Dla robót budowlanych przewidziano dłuższy termin: 25 dni.

W procedurach powyżej progu międzynarodowego mają zastosowanie minimalne terminy wynikające z unijnych dyrektyw. Przykładowo, w procedurze otwartej termin składania ofert wynosi co najmniej 30 dni, jeżeli przewidziano składanie ofert w drodze elektronicznej, w przeciwnym razie jest to 35 dni. W obu przypadkach terminy liczone są od daty wysłania ogłoszenia do publikacji.

Zamawiający może żądać zabezpieczenia składanych ofert wadium (ważnym do upływu okresu związania ofertą) w jednakowej dla wszystkich oferentów wysokości, nie większej niż 1% wartości szacunkowej zamówienia.

Warunki udziału w postępowaniu

Wykonawcy zainteresowani danym zamówieniem publicznym muszą wpierw wykazać, że nie zachodzą w stosunku do nich okoliczności skutkujące ich wykluczeniem z postępowania. Przepisy rozróżniają obligatoryjne przesłanki wykluczenia oraz fakultatywne, których zastosowanie zależy od uznania zamawiającego. Wszystkie przepisy dotyczące wykluczenia zostały w pełni dostosowane do wymogów unijnych, łącznie z możliwością zastosowania przez wykonawcę tzw. self-cleaning, czyli wykazania, że podjął środki, dzięki którym jest już w pełni wiarygodnym wykonawcą. Zaległości w uiszczaniu podatków nie stanowią automatycznej podstawy do wykluczenia – zamawiający jest obowiązany wezwać wykonawcę do uregulowania zaległości w wyznaczonym mu terminie, nie krótszym niż 3 dni robocze. W przypadku uregulowania zaległości wykonawca powinien być dopuszczony do postępowania.

Wykonawcy powinni także wykazać swoją zdolność do prowadzenia danej działalności zawodowej, sytuację finansową i ekonomiczną, a także zdolność profesjonalną oraz techniczną. Zgodnie z przepisami minimalny obrót wymagany przez zamawiającego w danym postępowaniu nie może przekraczać zasadniczo 1,5-krotności wartości szacunkowej danego zamówienia. Oferenci mogą wspierać się zasobami podmiotów trzecich, niezależnie od charakteru łączących ich z nimi więzi.

Kryteria udzielenia zamówienia

Zamawiający mają obowiązek udzielenia zamówienia w oparciu o kryteria związane z przedmiotem zamówienia, które powinny być wskazane w ogłoszeniu o zamówieniu oraz dokumentach zamówienia. Kryteriami mogą być: cena, koszt, jakość, kryteria funkcjonalne, techniczne, ekologiczne lub społeczne. Zamawiający może udzielić zamówienia również wyłącznie na postawie ceny lub kosztu, ale tylko w sytuacji, kiedy jest możliwe wybranie oferty najkorzystniejszej ekonomicznie dla zamawiającego w oparciu o samą cenę lub koszt jeśli wszystkie istotne elementy przedmiotu zamówienia zostały opisane w sposób wyczerpujący w dokumentacji zamówienia.

W praktyce, zdecydowana większość zamówień jest udzielana wyłącznie w oparciu o najniższą cenę. Inne kryteria niż cena (koszt) są stosowane w ok. 1/4 postępowań o zamówienia publiczne.

Zamawiający ma obowiązek zwrócenia się do oferenta o wyjaśnienie rażąco niskiej ceny oferty zawsze ilekroć wystąpią następujące okoliczności:

Procedury i środki odwoławcze

Kandydaci lub oferenci, których interes w uzyskaniu danego zamówienia został lub może zostać naruszony w wyniku niezgodnego z prawem postępowania zamawiającego, mają prawo do skorzystania ze środków odwoławczych. Odwołania wnosi się bezpośrednio do opisanej wyżej Komisji. Termin wniesienia odwołania wynosi 10 dni; liczy się od dnia, w którym odwołujący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o okolicznościach stanowiących podstawę do wniesienia odwołania. Jeśli odwołanie dotyczy treści dokumentów zamówieniowych powinno być wniesione nie później niż: 2 dni robocze przed upływem terminu składania ofert (wniosków) w przypadku procedury uproszczonej, 5 dni roboczych przed upływem terminu składania ofert (wniosków) w przypadku postępowań przekraczających próg krajowy oraz 10 dni od udostępnienia w wersji elektronicznej dokumentów zamówienia, jeśli zamawiający skrócił zgodnie z ustawą termin składania ofert (wniosków).

Wniesienie odwołania nie jest możliwe po zawarciu umowy w sprawie zamówienia publicznego, ale jego wniesienie powoduje zawieszenie możliwości zawarcia umowy przez zamawiającego do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Komisję. Wniesienie odwołania nie powoduje natomiast automatycznego zawieszenia postępowania o zamówienie publiczne. Odwołujący może jednak wnioskować, aby Komisja nakazała zamawiającemu zawieszenie postępowania, o ile uprawdopodobni, że prowadzenie postępowania może prowadzić do nieodwracalnej szkody w jego interesach.

Ustawa ponadto przewiduje możliwość wszczęcia postępowania o unieważnienie umowy przez Komisję, jeżeli zawarcie umowy nastąpiło na skutek niezgodnego z prawem postępowania o zamówienie publiczne (np. nie zostało ono poprzedzone publikacją ogłoszenia o zamówieniu publicznym).

Wniesienie odwołania wymaga od odwołującego się uiszczenia wpisu: 640 euro, jeśli wartość szacunkowa zamówienia jest mniejsza niż próg międzynarodowy oraz 1.280 euro powyżej tego progu. Decyzja Komisji w sprawie odwołania powinna być podjęta (jeśli odwołanie zawiera wszystkie niezbędne informacje) w ciągu 30 dni od jego wpłynięcia do Komisji. Od decyzji przysługuje skarga administracyjna do sądu administracyjnego.