Szacowanie wartości zamówień publicznych na roboty budowlane w Portugalii

Udzielanie zamówień publicznych na roboty budowlane w Portugalii jest obecnie regulowane w Kodeksie zamówień publicznych (port. Código dos contratos públicos) przyjętym dekretem z mocą ustawy nr 18/2008 z 29 stycznia 2008 r., bardzo istotnie zmienionym w 2017 r. w związku z wdrażaniem unijnych dyrektyw dotyczących zamówień publicznych (skonsolidowany tekst aktualnych przepisów dostępny jest pod adresem: http://www.base.gov.pt/mediaRep/inci/files/legislacao_2018/CCP-DL_111-B_Alt__LEO_DL_33_2018_II.pdf). Oddzielny dekret reguluje kwestie zmian ceny robót budowlanych w trakcie realizacji zamówienia publicznego (Decreto-Lei n.º 6/2004, http://www.base.gov.pt/mediaRep/inci/files/base_legislacao/DL_6_2004.pdf).
 

Tytułem wprowadzenia do problematyki poruszanej w tym artykule konieczne jest wyjaśnienie trzech kluczowych pojęć, którymi posługuje się Kodeks:

W pierwszej kolejności przepisy Kodeksu definiują pojęcie wartości (szacunkowej) zamówienia (port. valor do contrato, art. 17 Kodeksu). Wartość zamówienia to maksymalna wartość korzyści ekonomicznych, jakie może uzyskać wykonawca zamówienia w związku z realizacją wszystkich świadczeń, które stanowią przedmiot zamówienia. Korzyści ekonomiczne w znaczeniu tego przepisu to oprócz ceny, jaką musi zapłacić zamawiający (lub podmioty trzecie), także wartość wszystkich świadczeń na rzecz wykonawcy a także wszelkich korzyści, które dla wykonawcy wynikają bezpośrednio w związku z realizacją danego zamówienia, a które odpowiadają jego świadczeniom (inaczej – są ekwiwalentem świadczeń przez niego wykonanych). I tak, w przypadku zamówień publicznych na roboty budowlane szacunek wartości zamówienia powinien również uwzględniać łączną wartość produktów i usług oddanych do dyspozycji wykonawcy przez zamawiającego. Szczegółowsze przepisy dotyczące szacowania wartości zamówień publicznych są oparte na właściwych przepisach dyrektywy. Warto zauważyć, że wartość zamówienia nie obejmuje kwoty należnego podatku VAT.
 

Kolejnym pojęciem jest cena bazowa (podstawowa) (port. preço base) danego zamówienia – jest to jedna z koncepcji charakterystycznych dla portugalskich zamówień publicznych. Kodeks definiuje to pojęcie jako maksymalną wartość wszystkich wydatków, do jakich w stosunku do danego zamówienia może się zobowiązać zamawiający, wliczając w to wszelkie opcje oraz ewentualne przedłużenia/wznowienia umowy (art. 47 ust.1 Kodeksu). Cena bazowa również nie obejmuje VAT-u. Cena bazowa musi być obowiązkowo wskazana w dokumentacji przetargowej (port. caderno de encargos). Dokumentacja przetargowa to dokument zawierający klauzule prawne oraz techniczne istotne dla uregulowania treści umowy, która ma zostać zawarta w związku z danym zamówieniem publicznym (art. 42 Kodeksu).
 

W przypadku, gdy wynagrodzenie należne wykonawcy nie obejmuje płatności ceny przez zamawiającego, cena bazowa obejmuje przewidywaną wartość świadczeń, które ma otrzymać wykonawca jako wynagrodzenie za wykonane przez niego usługi. Wysokość ceny bazowej powinna być uzasadniona w świetle obiektywnych kryteriów, takich jak aktualne ceny wynikające ze wstępnych konsultacji rynku bądź też kosztów jednostkowych wynikających z poprzednich postępowań dotyczących świadczeń tego samego typu. Cena bazowa powinna uwzględniać limity wartości, w ramach których można zastosować dany rodzaj procedury udzielania zamówienia. W wyjątkowych i należycie uzasadnionych sytuacjach zamawiający może nie wskazać ceny bazowej, ale w takim przypadku procedura, jaką zastosuje musi umożliwiać zawarcie umowy o dowolnej wartości. Wymóg ten należy rozumieć w ten sposób, że zamawiający powinien zastosować najbardziej formalną i rygorystyczną procedurę zamówieniową przewidzianą przepisami, włącznie z publikacją ogłoszenia o zamówieniu publicznym w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej oraz wyznaczając terminy składania ofert nie krótsze od tych, które obowiązują w przypadku zamówień objętych ze względu na wartość unijnymi dyrektywami o zamówieniach publicznych. Podanie wysokości ceny bazowej w dokumentacji przetargowej, poza informacją dla potencjalnych oferentów przydatną w przygotowaniu ofert, jest także sygnałem dla wykonawców, że nie mogą zaproponować ceny wyższej od tej wartości, gdyż będzie to skutkować odrzuceniem ich oferty. Cena bazowa może także odegrać rolę wartości referencyjnej na potrzeby oceny czy dana oferta zawiera rażąco niską cenę.
 

Wreszcie, w art. 97 Kodeksu mamy pojęcie ceny kontraktowej (port. preço contratual) – jest to cena, jaką w wyniku wyboru najkorzystniejszej oferty złożonej w danym postępowaniu powinien zapłacić zamawiający jako wynagrodzenie za wszelkie świadczenia, które stanowią przedmiot danego zamówienia. Cena umowna to cena do zapłacenia przez zamawiającego za wykonanie świadczeń będących przedmiotem zamówienia publicznego, uwzględniając wydłużenie umowy. Cena ta z kolei nie obejmuje wzrostu ceny wynikającego z obiektywnie uzasadnionej zmiany umowy, zmian wynikających z konieczności przywrócenia równowagi kontraktowanej oraz ewentualnych premii za wcześniejsze wykonanie świadczeń umownych. Cena umowna również nie uwzględnia należnego VAT-u (art. 473 Kodeksu). Ponieważ oferty z cenami wyższymi niż cena bazowa są odrzucane, a umowy powinny być zawierane zgodnie z warunkami zaproponowanymi przez wybranych oferentów, cena kontraktowa musi być równa lub mniejsza od ceny bazowej. Zgodnie z informacjami podawanymi przez Stowarzyszenie Budownictwa i Zamówień na Roboty Budowlane (port. Associação dos Industriais da Construção Civil e Obras Públicas) różnica pomiędzy ceną bazową a ceną kontraktową w przypadku robót budowlanych wyniosła w 2018 r. 13,1% a w pierwszym semestrze 2019 r. zmalała do 11,8%.
 

Przyjrzyjmy się teraz bliżej cenie bazowej i praktycznym aspektom jej stosowania. Ponieważ cena bazowa to maksymalna wysokość wydatków jakie może ponieść zamawiający, odrzucane są wszystkie oferty, które zawierają ceny przekraczające cenę bazową (art. 70 ust. 2 pkt d) Kodeksu). Cena bazowa powinna być oszacowana na podstawie obiektywnych kryteriów. Metody, jakie można stosować, są przykładowo wskazane w fiszce informacyjnej opracowanej przez Instytut Rynków Publicznych, Nieruchomości oraz Budownictwa (port. Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção - IMPIC, http://www.impic.pt/impic/assets/misc/img/circulares_informacoes/OrientacaoTecnicaIMPIC_02CCP2019.pdf).
IMPIC (www.impic.pt) – instytucja publiczna nadzorowana przez Ministerstwo Infrastruktury i Mieszkalnictwa zajmuje się sprawami budownictwa, nieruchomości oraz zamówień publicznych na roboty budowlane. W swoich wyjaśnieniach dotyczących szacowania ceny bazowej IMPIC zwraca uwagę na konieczność prawidłowego rozróżnienia dwóch pojęć: ceny oraz kosztu. Cena to suma kosztów związanych z realizacją danego świadczenia oraz marża wykonawcy. Ponieważ ceny w Portugalii są swobodnie ustalane, przedsiębiorca może zatem zażądać dowolnej ceny; ustalając ją musi jednak dbać o przestrzeganie wszystkich nałożonych na niego obowiązków prawnych oraz zachować konkurencyjność i rentowność (celem firmy jest oczywiście generowanie zysku). W przypadku zamówień publicznych obowiązują jeszcze przepisy dotyczące badania tzw. ceny rażąco niskiej. Dla osiągnięcia zysku niezbędne jest oczywiście aby wynagrodzenie otrzymane przez wykonawcę było wyższe od poniesionych przez niego kosztów. A zatem, wykonawca kalkuluje swoją cenę ofertową biorąc pod uwagę koszty oraz zysk, jaki chciałby osiągnąć. Jakie elementy należy wziąć pod uwagę przy kalkulacji ceny kosztowej? Cena ta jest sumą kosztów bezpośrednich i pośrednich (zdefiniowanych podobnie jak u nas). Koszty bezpośrednie (custos diretos) to te, które są bezpośrednio związane z określonymi robotami budowlanymi będącymi przedmiotem danego zamówienia: materiały, sprzęt oraz robocizna. Odwrotnie, koszty pośrednie (custos indiretos) to te, które nie są związane z określonymi robotami budowlanymi: amortyzacja pojazdu używanego do wyjazdów na plac budowy, koszty obsługi księgowej, koszty magazynowania itp.
 

Jednym ze sposób oszacowania ceny bazowej są konsultacje rynkowe zgodnie z art. 35 Kodeksu. Konsultacje powinny być przeprowadzone z co najmniej dwoma wykonawcami; jeszcze lepszym rozwiązaniem byłoby gdyby liczba konsultowanych wykonawców była większa. Konsultacje powinny być przeprowadzone w stosunkowo krótkim okresie - bezpośrednio przed wszczęciem danego postępowania o zamówienie publiczne, co gwarantuje że ceny uzyskane w trakcie konsultacji będą aktualne w momencie rozpoczynania postępowania o zamówienie publiczne. Innym sposobem jest analiza historyczna zamówień tego samego typu lub podobnych (biorąc pod uwagę czas trwania umowy, zamawiane ilości, inne aspekty zamówieniowe) udzielanych przez zamawiającego. Trzecim wreszcie sposobem jest analiza informacji zawartych na portalu „BASE”, aby uzyskać wiedzę o wynagrodzeniach płaconych w przeszłości za wykonanie świadczeń mających ten sam przedmiot czy też wykonywanych w tych samych warunkach.
„BASE” (http://www.base.gov.pt/Base/pt/Homepage) to państwowy portal, na którym publikowane są informacje o wszystkich zamówieniach publicznych udzielanych w Portugalii: obowiązujące przepisy, wyjaśnienia, ogłoszenia o zamówieniach publicznych, dokumentacje przetargowe, ogłoszenia o zmianach umów oraz sprawozdania z realizacji umów. Ogłoszenia o udzielanych zamówieniach dostępne są pod hasłem „Anuncios”. W przypadku tych ogłoszeń możliwe jest wyszukiwanie przydatnych informacji przy użyciu filtrów dotyczących kodów Wspólnego Słownika Zamówień (CPV), ceny bazowej, bądź też innych (takich jak np. miejsce wykonywania zamówienia) – konieczne jest wybranie wtedy ‘Pesquisa Avançada’, czyli wyszukiwanie zaawansowane. Zamawiający może także uzyskać bezpośrednio dalsze wyjaśnienia od innych zamawiających publikujących te informacje, a także omówić z nimi wszelkie wątpliwości związane z ustaleniem przez nich ceny bazowej.

Oferenci przygotowujący oferty na roboty budowlane mogą korzystać z różnych narzędzi elektronicznych (przykładowo: dostępnego bezpłatnie na http://www.geradordeprecos.info opracowanego przez CYPE Ingenieros, czyli firmę opracowującą oprogramowanie dla inżynierów, architektów i budowlańców).
 

Z kolei Związek Pracodawców Budownictwa (https://prc.aiccopn.pt) stworzył bazę danych cen referencyjnych w budownictwie, która umożliwia uzyskanie informacji o orientacyjnych cenach w odniesieniu do najbardziej powszechnych rodzajów prac budowlanych. Wyszukiwanie cen jest możliwe poprzez filtr obejmujący rodzaje robót (tipos de trabalho https://prc.aiccopn.pt/worktypes.php): wyburzenia, wykopy, fundamenty, konstrukcja, ściany, podłogi, stropy, dachy, okablowanie, tynkowanie, drenowanie itp. Należy podkreślić, że celem tych baz cenowych jest ułatwienie pracy kosztorysantom przy kalkulacjach. Pełnią one zatem podobną rolę do naszych baz, takich jak Intercenbud czy też Sekocenbud. Pod adresem https://orcamentos.eu/tabelas-de-precos-online dostępne są z kolei tabele z cenami materiałów budowlanych.