Poniższy artykuł opracowano w oparciu o stan prawny obowiązujący w momencie powstania tego artykułu.
Redakcja nie gwarantuje aktualności tekstu w okresie późniejszym, jak również nie ponosi odpowiedzialności za ew. stosowanie się do zawartych w nim zaleceń.

Zarządzanie inwestycjami publicznymi w Polsce i w Unii Europejskiej

W najbliższym czasie może mieć miejsce konfrontacja dwóch systemów zarządzania inwestycjami publicznymi w Polsce i w Unii Europejskiej.

 

Zarządzanie w Polsce

 

W Polsce obowiązuje od 14 lat biurokratyczny i hermetyczny w tym sensie, że niedostępny dla społecznej kontroli, system podejmowania decyzji inwestycyjnych utrwalony w jego dotychczasowej formie przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z 2001 roku w sprawie zasad finansowania inwestycji z budżetu państwa[1]. W tym systemie będą również przydzielane środki budżetowe na tak zwany udział własny inwestycji publicznych dotowanych przez Unię Europejską.

Rozporządzenie Rady Ministrów odbiega od standardów podejmowania decyzji inwestycyjnych w gospodarce rynkowej stanowi bowiem powtórzenie zasad dysponowania środkami budżetowymi zaczerpniętymi z okresu gospodarki planowanej. Wbrew zapewnieniom, że wdrażamy w Polsce zasady gospodarki rynkowej - nie mają one zastosowania w stosunku do inwestycji publicznych. Obowiązują one natomiast w innych dziedzinach gospodarowania i są stosowane przy wycenie prywatyzowanego majątku państwowego. Dla wyceny tego majątku obowiązują metody kapitalizacji prostej lub analiza zdyskontowanych strumieni pieniężnych /patrz Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości [2]/.

 

System rozdzielnictwa środków publicznych na inwestycje polega na tym, że została utworzona "instytucja dysponentów" (którymi są urzędy administracji państwowej różnych szczebli), którzy planują, opiniują i rozdzielają środki w ramach rocznych budżetów państwa.

 

Procedura rozdzielnictwa jest następująca - "dysponent", aby uzyskać środki na inwestycje, składa wniosek, w którym przedstawia:

1) zaakceptowany program inwestycji, zawierający co najmniej:

a) uzasadnienie celowości inwestycji i jej lokalizacji,
b) dane o planowanym zakresie rzeczowym inwestycji w okresie realizacji inwestycji,
c) ocenę ekonomicznej efektywności inwestycji,
d) dane o planowanych efektach rzeczowych inwestycji,
e) harmonogram realizacji inwestycji,
f) planowany łączny koszt inwestycji oraz dane o (planowanych w poszczególnych okresach) środkach na jej finansowanie w kolejnych latach realizacji,
g) dane o planowanym okresie zagospodarowania obiektów budowlanych i innych składnikach majątkowych (po zakończeniu realizacji inwestycji) oraz o planowanej kwocie środków finansowych (i źródłach ich pochodzenia), które umożliwią zagospodarowanie tych efektów rzeczowych inwestycji w planowanym okresie,

2) analizę celowości i możliwości wykonania inwestycji etapami,

3) wartość kosztorysową inwestycji,

4)planowane kwoty środków ze wszystkich źródeł na finansowanie inwestycji w całym okresie jej realizacji ustalone w takiej wysokości ażeby umożliwić inwestorowi terminowe regulowanie zobowiązań finansowych i terminowe zakończenie inwestycji,

5) dokument stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością określone w art.3 pkt 11 Prawa budowlanego.

 

Dla dokonania analizy czy tak sporządzony wniosek daje podstawy do podejmowania decyzji o wydatkowaniu pieniędzy publicznych, należy ocenić czy żądane dokumenty i opracowania mogą stanowić podstawę do podejmowania racjonalnych decyzji. W mojej ocenie jest to niemożliwe z następujących przyczyn:

 

Ad 1.a ) akceptowanie programów inwestycyjnych bez ustalenia powszechnie obowiązujących kryteriów oceny i trybu podejmowania decyzji inwestycyjnych pozostawia swobodę uznania komu i na jaki cel przyznać środki budżetowe

Tak więc podejmowane przez "dysponentów" poszczególnych szczebli decyzji zatwierdzających przedłożone programy nie ma nic wspólnego z wyborem programów najkorzystniejszych społecznie i racjonalnym wydatkowaniem środków publicznych.

 

Ad 1 c) ocena "ekonomicznej efektywności inwestycji"

To w gospodarce planowej oznaczało obliczanie abstrakcyjnego wskaźnika "e" (którego metodologię zawierała instrukcja b. Komisji Planowania), zaś w gospodarce rynkowej jest pozbawione podstaw prawnych i ekonomicznych. Celem działalności inwestycyjnej jest osiągnięcie założonego celu społecznego, zwrot poniesionych nakładów i uzyskanie stopy zysku wyższej niż stopa dyskontowa. Ponadto obowiązuje zasada finansowania jedynie najkorzystniejszych projektów. Porównanie rentowności wariantów projektów polega na porównaniu wielkości zdyskontowanych stóp zysku, co umożliwia obiektywny wybór rozwiązań najkorzystniejszych [3].

Dla kategorii inwestycji użyteczności publicznej, które świadczą usługi bezpłatnie /szkolnictwo, zdrowie, biblioteki publiczne itd./ brak kryteriów oceny potrzeb i powszechnie obowiązujących standardów programowych, użytkowych i wymagań jakościowych jest szczególnie szkodliwe, umożliwia bowiem nadmierną rozrzutność lub budowanie tandetnych obiektów za bardzo duże pieniądze / co ma miejsce w drogownictwie / przed czym nie uchroni najrzetelniej przeprowadzony przetarg.

 

Ad 4) wartość kosztorysowa

Nie stanowi ona podstawy do jakiejkolwiek oceny kosztów inwestycji, oznacza bowiem jedynie wartość robót budowlanych. Natomiast dla określenia całości kosztu niezbędne jest opracowanie budżetu inwestycji. Pojęcie to oznacza, że analizowane są zarówno dochody jak i wydatki łącznie z kosztami finansowymi inwestycji. Ze zdumieniem należy stwierdzić, że wg Rozporządzenia pozostałe wydatki poza kosztami robót powinny "zapewnić uregulowanie zobowiązań finansowych i terminowe zakończenie inwestycji". W ten sposób opisany "system" rezygnuje z jakiejkolwiek kontroli czy racjonalnie i w niezbędnym zakresie są wydatkowane pieniądze budżetowe. Łatwiej jest więc zrozumieć jak to było możliwe, że inwestorzy i wykonawcy modernizowanej linii kolejowej Warszawa - Berlin ukradli kilkanaście milionów złotych.

 

Ad 5) zgodnie z prawem budowlanym prawo do dysponowania terenem oznacza, że można inwestować również na cudzym dzierżawionym gruncie

Tak więc wystarczy ażeby dysponent środków budżetowych wydzierżawił teren od szwagra lub "słupa", i w trybie umowy cywilno-prawnej zapisał prawo do zabudowy wydzierżawionego terenie wraz z klauzulą, że w miejsce tenuty dzierżawnej po upływie terminu dzierżawy właściciel działki otrzyma jako rekompensatę obiekt na własność. To ułatwienie dla malwersacji w zgodzie z prawem nie wymaga komentarza.

Dla rzetelnego przedstawienia sposobu wydawania środków budżetowych na inwestycje należy przytoczyć Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 września 2003 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wsparcia finansowego nowej inwestycji [4] (Dz.U. nr 165, poz.1600), w którym jako kryterium ekonomiczne przyjęto wielkość wewnętrznej stopy zwrotu.

 

Zarządzanie w Unii

 

Unia europejska wydaje pieniądze budżetowe na inwestycje bardzo wstrzemięźliwie. W marcu 2001 roku Komisja Europejska / EUROPEAN COMMISSION Europe Aid Co-operation Office General Affairs Evaluation/ opublikowała dokument pt. "Podręcznik zarządzania cyklami projektowania" / Manual project cycle Management /, którego pierwsza redakcja powstała w roku 1993 jako opracowanie wykonane przez ekspertów pod nadzorem Komisji Europejskiej. Podręcznik zarządzania cyklami projektowania stal się tym samym dokumentem zobowiązującym inwestorów do zarządzania cyklami w ujednolicony sposób, a uzyskana ocena jedyną podstawą do finansowania inwestycji z funduszy Unii Europejskiej.

Zarządzanie cyklami projektu inwestycyjnego polega na przeprowadzaniu przez zarządzającego merytorycznej oceny przygotowanych przez zespoły programujące i projektujące proponowanych rozwiązań etapowych. Oceny te dotyczą etapów: od wyboru strategii począwszy na ocenie sposobu zrealizowania projektu kończąc. Jak wynika z podanych niżej definicji, celem zarządzania jest ocena, czy przyjęty program i jego późniejsze rozwinięcie projektowe są aktualne i zapewnią osiągnięcie założonych celów.

 

Proces zarządzania obejmuje następujące cykle przygotowania inwestycji.

 

Programowanie,

które polega na ocenie kierunków rozwoju państwa beneficjenta członka UE zapisanej w jego Krajowej Strategii Rozwoju z planami rozwoju Unii Europejskiej jako całości. Opierając się na znajomości głównych problemów rozwojowych kraju i znajomości koniunktury, robiąc wspólny rachunek podaży i popytu z Unią Europejską program krajowy przedstawia sposoby rozwiązywania lokalnych priorytetów poprzez zaangażowanie kapitałów zewnętrznych, kapitałów Unii Europejskiej zgromadzonych w funduszach Phare, Ispa, Sapard i kapitałów lokalnych. W Polsce sprawy te reguluje ustawa z dnia z dnia 20 kwietnia 2004 r.o Narodowym Planie Rozwoju ogłoszona w Dz.U. nr 116, poz.1206.

 

Identyfikacja celów
Po określeniu planu strategicznego potencjalni udziałowcy analizują ideę projektu z punktu widzenia zbieżności celów i określają zainteresowanie dalszymi studiami sektorowymi lub tematycznymi, albo inicjują opracowanie prefeasibility study /studium możliwości/dla podjęcia decyzji co do dla dalszych prac studialnych.

 

Ocena techniczno-ekonomiczna

Wszystkie znaczące aspekty projektu są oceniane w kontekście Strategii Rozwojowej Kraju. Potencjalni beneficjenci projektu i wszyscy udziałowcy aktywnie uczestniczą w ocenie szczegółowych rozwiązań projektu.

Podstawą oceny są szczegółowo opracowane analizy i prognozy, wymienione już w punkcie "identyfikacji celów" "feasibility study" oraz "Logical Framework" - logiczna ocena struktury programu inwestycji , będąca najnowszym dorobkiem w dziedzinie instrumentów badania wpływu inwestycji publicznych na poziom życia lokalnych społeczności oraz bilans deklarowanego zaangażowane środki finansowych: budżetu państwa, budżetów samorządowych, Unii Europejskiej, inwestorów prywatnych. Na tej podstawie udziałowcy finansujący przedsięwzięcie podejmują decyzję, czy planowana inwestycja powinna być skierowana do sfinansowania lub odrzucona.

 

Finansowanie

Propozycja finansowania jest uznana za kompletną kiedy uzyska aprobatę krajowego i międzynarodowego upoważnionego Komitetu i zostanie podpisana stosowna umowa przez Rząd lub inną jednostkę z organami zarządzającymi funduszami.

Podstawą dla finansowania jest przedstawienie oceny każdego z cykli zarządzania inwestycją zgodnie z kryteriami oceny podanymi w Manual Project Cycle Management opracowanym na zlecenie European Commission - Europe Aid.

 

Realizacja

W fazie realizacji obowiązuje zasada monitorowania zachodzących procesów. W przypadku okoliczności niesprzyjających prawidłowej realizacji, monitorowanie ma na celu zapobieżenie negatywnym skutkom dla inwestora, który po zrealizowaniu inwestycji w miejsce zysków ponosiłby straty.

 

Ocena po zrealizowaniu inwestycji

Ocena powinna być przeprowadzona tak obiektywnie, jak to tylko jest możliwe. Powinna objąć ocenę programu, polityki gospodarczej, projektu, kolejnych ocen i wyników. Dążeniem powinno być przedstawienie pełnego obiektywnego obrazu, który powinien służyć wyciągnięciu wniosków dla kolejnych inwestycji.

 

Pola konfrontacji

 

Konfrontacja obu systemów zarządzania inwestycjami jest prawdopodobna i może nastąpić w wymienionych poniżej punktach stycznych.

 

Programowanie

Zgodnie z ustawą o Narodowym Planie Rozwoju rząd opracował i zatwierdził krajową strategię rozwojową Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2004 r. w sprawie przyjęcia Narodowego Planu Rozwoju na lata 2004 - 2006 ogłoszonym w Dz.U. nr 149, poz.1567.

Zostały tym samym stworzone podstawy do składania wniosków (zgodnie z Art.26 ustawy) o dofinansowanie projektów i zwrocie (w myśl Art.27) wyłożonych nakładów z publicznych środków wspólnotowych. Obecnie wszystko zależy od sprawnego działania instytucji zarządzających - to jest ministrów lub innych organów administracji publicznej, odpowiedzialnych za przygotowanie i nadzorowanie realizacji programu operacyjnego oraz za przygotowanie i nadzorowanie realizacji strategii wykorzystania Funduszu Spójności, albo Podstaw Wsparcia Wspólnoty.

 

Finansowanie i dotacje

Wprowadzone przez Komisję Europejską zasady zarządzania cyklami projektowania stawiają krajowych inwestorów w sytuacji nie do pozazdroszczenia jeżeli uruchamianie dotacji będzie uzależnione od wykonania prac analitycznych zalecanych przez Komisję Europejską. Bez szybkiego wyjaśnienia tych spraw mogą mieć miejsce trudności z uruchamianiem tak nam potrzebnych środków finansowych.

 

Realizacja inwestycji

Zasady powierzania środków na inwestycje publiczne zapisane w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 października 2001r. zostały potwierdzone w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. nr 19, poz. 177, z późn. zm.). Prawo to ustala, że "przez zamawiającego - należy rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej obowiązaną do stosowania ustawy". Tak więc prawo to dopuszcza powierzanie środków publicznych wymienionym podmiotom bez oceny kompetencji zawodowych i kwalifikacji moralnych dysponentów, jednocześnie stawiając takie wymagania potencjalnym oferentom (patrz Art.17 prawa zamówień publicznych). Ta asymetria jest kolejnym dowodem bezgranicznej wiary w moc sprawczą urzędniczych nominacji.

Potrzebna jest pilna zmiana zasad zarządzania środkami publicznymi, nie tylko ze względu na wykorzystania szans jakie daje członkostwo w UE, ale przede wszystkim dla ograniczenia marnotrawstwa i korupcji.

 

 

 

[1] Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 października 2001r. w sprawie szczegółowych zasad finansowania inwestycji z budżetu państwa (Dz.U. nr 133, poz.1480) wydane na podstawie art.79 ustawy z dnia 26 listopada1998r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 155, poz.1014, z późniejszymi zmianami)

[2] Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 230, poz.1924)

[3] Formuła obliczenia zdyskontowanej stopy zysku (net present value ratio NPVR) polega na obliczeniu stosunku zdyskontowanej sumy zysku net present value NPV) - do wartość zdyskontowanej sumy nakładów inwestycyjnych (PVI present value of inwestment) - i wyraża się następująco:

Jeżeli NPV jest dodatnie, to stopa rentowności jest wyższa od minimalnej stopy oprocentowania kapitałów długoterminowych, jeżeli jest równa zeru to stopa rentowności jest równa oprocentowaniu kapitałów długoterminowych, natomiast kiedy jest ujemna to projekt powinien być odrzucony.

[4] Rozporządzenie zostało wydane na podstawie art.12 ust.3 Ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o finansowym wspieraniu inwestycji (Dz.U. nr 41, poz.363 z późn.zm.)