Poniższy artykuł opracowano w oparciu o stan prawny obowiązujący w momencie powstania tego artykułu.
Redakcja nie gwarantuje aktualności tekstu w okresie późniejszym, jak również nie ponosi odpowiedzialności za ew. stosowanie się do zawartych w nim zaleceń.

Modele kwalifikacji wykonawców ubiegających się o zamówienie publiczne

Zgodnie z obowiązującymi w Polsce przepisami o zamówieniach publicznych zamawiający mogą udzielać zamówień wyłącznie wykonawcom spełniającym określone warunki udziału w postępowaniu. Warunki te dotyczą wiarygodności, wiedzy, doświadczenia, kwalifikacji osób przewidzianych do wykonania zamówienia, zdolności technicznej oraz sytuacji finansowej i ekonomicznej wykonawcy. W Polsce weryfikacja spełnienia tych warunków jest dokonywana indywidualnie dla każdego postępowania o zamówienie publiczne, z czym związana jest każdorazowa konieczność składania dokumentów potwierdzających ich spełnienie.
Czy jest inna możliwość?
TAK, ale…

 

Niestety do dzisiaj nie dokonano implementacji na grunt prawa polskiego art.52 Dyrektywy 2004/18/WE[1] Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi.

 

Artykuł 52
Urzędowe wykazy zatwierdzonych wykonawców oraz certyfikacja przez instytucje publiczne lub prywatne

 

1. Państwa Członkowskie mogą wprowadzić urzędowe wykazy zatwierdzonych przedsiębiorców budowlanych, dostawców lub usługodawców albo ich certyfikację przez publiczne lub prywatne instytucje certyfikacyjne.

(...)

 

Wspomniana wyżej Dyrektywa (artykuł 52) umożliwia wykonawcom (w procedurze przetargu publicznego) składanie we wnioskach ofertowych dokumentów dotyczących ich podmiotowej sytuacji nie tylko w formie dokumentów źródłowych, ale także w formie informacji z urzędowych wykazów zatwierdzonych przedsiębiorców robót budowlanych, dostawców lub usługodawców lub odpowiednich certyfikatów wydawanych przez odpowiednie instytucje certyfikujące. Możliwość uzyskanie tego typu dokumentu - jednego, zamiast kilku - znacznie ogranicza liczbę niezbędnych formalności dotyczących uczestnictwa przedsiębiorców w przetargach; przyspiesza tę procedurę, a w konsekwencji zwiększa możliwości przedsiębiorców w dostępie do zamówień publicznych. Zwłaszcza, że dokumenty wydawane w poszczególnych krajach muszą być uznawane przez instytucje zamawiające mające swoje siedziby w pozostałych państwach członkowskich.

 

W przypadku prowadzenia w kraju urzędowych list zakwalifikowanych wykonawców lub certyfikacji wykonawcy mogą poddać się (w ramach określonych kategorii zamówień) periodycznej ocenie spełnienia warunków dokonanej przez osobę trzecią, np. urząd lub wyspecjalizowaną jednostkę. W ten sposób zamawiający mogą zrezygnować z dokonywania samodzielnej oceny spełniania warunków i mocniej skoncentrować na czynności oceny ofert.

 

Wprowadzenie takiego systemu w Polsce stanowiłoby alternatywę dla istniejącej obecnie zasady składania wielu dokumentów na potwierdzenie warunków udziału w postępowaniu. Uzyskiwanie np. certyfikatu nie byłoby warunkiem udziału w postępowaniu, wykonawca mógłby przedstawiać według własnego wyboru - albo certyfikat, albo dokumenty źródłowe.
Ponadto system przewidujący możliwość oddzielenia miejsca wstępnej prekwalifikacji wykonawcy od miejsca udzielenia zamówienia mógłby stanowić kolejne z działań wspomagających rząd w działaniach zapobiegających korupcji.

 

W praktyce spotyka się w państwach Unii Europejskiej w systemach weryfikacji przedsiębiorców ubiegających się o zamówienia publiczne podział na trzy typowe modele:

- system licencji,
- system certyfikacji
- oraz system informacji o wykonawcach.

 

 

W systemie licencji tylko wykonawcy dopuszczeni i zakwalifikowani na urzędową listę mogą ubiegać się o udzielenie zamówienia publicznego. Kwalifikacji na listę prowadzoną w tym systemie dokonuje właściwy organ państwowy, względnie podmiot pozostający pod wpływem państwa. Licencji udziela się, kiedy wszystkie wymagane kryteria oceny spełnienia warunków udziału w postępowaniu zostaną spełnione (np. – Belgia, Hiszpania, Włochy, Portugalia).

 

Przykładowo poznajmy ten system na podstawie rozwiązań przyjętych w Belgii[2].

 

Cyt. „W Belgii istnieje państwowy system licencji wykonawców ubiegających się o zamówienia publiczne na roboty budowlane. Posiadanie licencji jest warunkiem udziału we wszystkich postępowaniach, które dotyczą zamówień o wartości powyżej 75.000 euro. Licencji udziela Ministerstwo Infrastruktury i Komunikacji. Struktura sytemu licencji składa się z 16 kategorii i w sumie z 60 podkategorii, do których zaszeregowanie następuje osobno na podstawie innych dokumentów potwierdzających wymagane doświadczenie.
Dodatkowo przedsiębiorcy dzieleni są dla potrzeb procedury udzielania licencji na 8 tzw. kategorii wartości zamówienia. Operacja ta ma na celu uniknięcie sytuacji, w której wykonawcy wykonują zamówienie, którego rozmiar przekracza ich aktualną kondycję finansową. Każdy wykonawca może ubiegać się o zamówienie do wysokości określonej w kategorii, do której został wcześniej zakwalifikowany. Zaszeregowanie następuje na podstawie wysokości obrotów i zamówień z ostatnich ośmiu lat, a także w oparciu o wysokość kapitału własnego wykonawcy (...)”.

 

 

Systemy certyfikacji opierają się na sprawdzeniu, czy przedsiębiorca spełnia standardowe minimalne warunki kwalifikacji. Jeśli wykonawca spełnia minimalne warunki, zostaje mu przyznany na określony czas „znak jakości”, bądź certyfikat. Zamawiający akceptują taki certyfikat, jeśli odpowiada on ich własnym warunkom. Certyfikacja może być prowadzona zarówno przez państwowe jak i specjalnie do tego wyznaczone prywatne instytucje (np. – Francja, Wielka Brytania, Estonia, Węgry, Słowacja, Niemcy).

 

Przykładowo poznajmy ten system na podstawie rozwiązań francuskich.

 

Cyt. „We Francji zdolność do wykonania zamówień publicznych potwierdza się w wielu branżach za pomocą certyfikatów jakości. W branży budowlanej jest to certyfikat „Qualibat”, przyznawany przez organizację pod tą samą nazwą (organizacja ta powstała w 1993 roku w wyniku zmiany nazwy przez organizację powstałą w 1949 r. – OPQCB, Organisme professionel de qualification et de classification du batiment, - kontrolowane przez państwo przedsiębiorstwo prywatnoprawne).
Ponadto reprezentowana jest tam cała masa organizacji zawodowych branż budowlanych, m.in.:

  • Państwowy Związek Budownictwa (F.N.B.)
  • Federacja Rzemiosła Artystycznego i Małych Przedsiębiorstw Budowlanych (C.A.P.E.B)
  • Związek Spółdzielni Budowlanych (F.N.S.C.O.P)
  • Izba Architektów
  • Związek Zawodowy Architektów (U.N.S.F.A.)
  • Związek Francuskich Architektów (S.F.A.)
  • Państwowy Związek Przedsiębiorstw Budowlanych (F.N.P.C.)
  • Państwowa Federacja Przedsiębiorstw Budowlanych (G.N.E.C.I.)

System kwalifikacji Qualibat nie jest co prawda prawnym warunkiem otrzymania zamówienia, de facto uzyskał jednak status powszechnego standardu. Kryteriami kwalifikacji dla Qualibat są standardy i referencje charakterystyczne dla danej branży i działalności, a także ogólne znaki jakości, podobne do tych z norm jakości ISO 9000 i 9001. W wielu publicznych przetargach Qualibat jest wyraźnym warunkiem uczestnictwa, częściowo także łącznie z określeniem kodu kwalifikacji. Uregulowanie tego postępowania w prawie jest niewielkie, jedynie do art. 46 Kodeksu zamówień publicznych znajduje się przypis, wskazujący na OPQCB i zalecający zamawiającym uznawanie certyfikatu na potwierdzenie spełniania wymaganych warunków. Certyfikat Qualibat jest wydawany na okres 5 lub 2 lat (okres próbny). Wiele przedsiębiorstw posiada certyfikat Qualibat. Obecnie dysponuje nim 48 000 przedsiębiorstw we Francji, na które jednocześnie przypada 80% obrotu w branży (…)”.

 

 

Systemy informacji o wykonawcach nie definiują standardowych minimalnych warunków udziału w postępowaniu, tylko zbierają od wykonawców dokumenty potwierdzające spełnienie tych warunków, dokonują badania dokumentów pod względem kompletności, aktualności i częściowo wiarygodności, a następnie przechowują je w formie elektronicznej. Tak pozyskana baza dokumentów jest udostępniana w trybie on-line. Przydatność zawartych w bazie informacji ocenia każdorazowo zamawiający dla każdego postępowania (np. – Austria, Wielka Brytania, Niemcy, Czechy).

 

Przykładowo poznajmy ten system na podstawie rozwiązań austriackich.

 

Cyt. „Austriacki system kwalifikacji wykonawców „Auftragnehmerkataster Österreich” (Austriacki Kataster Wykonawców), w skrócie ANKÖ, ma prawne umocowanie w austriackiej ustawie o zamówieniach publicznych (Bundesvergabegesetz) z 2002 roku. Zapewnia on wykonawcom zamieszczanie i udostępnianie zamawiającym dokumentów składanych na potwierdzenie spełnienia warunków udziału w postępowaniu.
Austriacki Kataster Wykonawców działa w formie prawnej stowarzyszenia składającego się z przedstawicieli krajów związkowych i izb, m.in.:
  • Republika Austrii
  • Kraje Związkowe: Dolna Austria, Steiermark i Wiedeń
  • Austriacki Związek Miast jak również Związek Gmin Austriackich
  • Austriacka Izba Handlowa
  • Związkowa Izba Architektów i Inżynierów,
  • Związkowa Izba Pracowników Fizycznych i Umysłowych

(...)”.

 

 

W niektórych krajach istnieją systemy mieszane łączące w sobie cechy list wykonawców pod warunkiem wcześniejszej certyfikacji tych wykonawców (np. – Niemcy, Wielka Brytania).

 

 

W krajach, w których istnieje system licencji, jest on obowiązkowy. Wykonawca, który nie posiada licencji nie może ubiegać się o zamówienie publiczne.

W krajach, w których istnieją systemy certyfikacji lub listy wykonawców - są one dobrowolne, jednak ze względu na wskazania w przepisach dotyczących zamówień publicznych - na certyfikat, jako dokument zalecany przy ocenie zdolności wykonawcy, są bardzo szeroko stosowane.
W zależności od kraju, prowadzenie listy należy bądź do urzędu (Belgia, Hiszpania, Słowacja, Węgry, Czechy), bądź do prywatnego przedsiębiorcy (Wielka Brytania, Estonia) lub stowarzyszenia (Austria, Niemcy).

Przepisy dyrektywy nie pozwalają zamawiającym na wykluczenie z udziału w postępowaniu o zamówienie publiczne wykonawcy z innego państwa członkowskiego z tego powodu, że nie jest on zarejestrowany na liście zarejestrowanych w danym kraju wykonawców i ma on możliwość ubiegania się o wpis na taką listę.
Ponadto dyrektywa przesądza, że przedsiębiorcy wpisani na listę nie mogą być traktowani preferencyjnie w stosunku do wykonawców nie zarejestrowanych.
 

 

W trakcie rozpatrywania przez sejm rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych, Krajowa Izba Gospodarcza przedstawiła propozycję certyfikacji przedsiębiorców ubiegających się o zamówienie publiczne. Zaproponowane rozwiązanie, opierało się na wydawaniu certyfikatów przez instytucje certyfikujące działające w oparciu znane i stosowane szeroko w Polsce i Unii Europejskiej procedury jakości według europejskich norm serii ISO.

Zaproponowano, aby rolę organu rejestrującego w systemie certyfikacji pełnił Prezes Urzędu Zamówień Publicznych (UZP).
Prezes UZP po zasięgnięciu opinii Rady Zamówień Publicznych opracowałby i upowszechnił wymagania co do zakresu przeprowadzania przez jednostkę certyfikującą badania spełniania przez wykonawcę warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia oraz minimalne warunki techniczne i kadrowe, jakie powinna spełniać jednostka ubiegająca się o wpis na listę jednostek certyfikujących prowadzoną przez Prezesa UZP.
Zaproponowano, aby Polskie Centrum Akredytacji (PCA) było instytucją, która będzie dokonywać akredytacji jednostek certyfikujących, przed wpisaniem ich na listę prowadzoną przez Prezesa UZP.
Zadaniem pomysłodawców, do których się zaliczam, oparcie systemu akredytacji, organizacji i pracy jednostek certyfikujących o normę PN-EN 45011:2000 „Wymagania ogólne dotyczące jednostek prowadzących systemy certyfikacji wyrobów” wypełnia zalecenia Dyrektywy 2004/18/WE.
 

Opracowany przy współpracy z Prezesem UZP oraz podmiotami zainteresowanymi procesem certyfikacji (tj. przedstawicielami zamawiających i wykonawców) i po zasięgnięciu opinii Rady Zamówień Publicznych - Program Certyfikacji uwzględniałby przepisy:

- Dyrektywy Rady 2004/18,

- Ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych[3],

- Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane[4]

oraz doświadczenia wynikające z dotychczasowej praktyki w zakresie udzielania zamówień publicznych.

 

Jednolity dla całego kraju Program Certyfikacji byłby podstawą wydawania certyfikatów przez wszystkie jednostki certyfikujące zarejestrowane w systemie certyfikacji prowadzonym przez Prezesa UZP. Program Certyfikacji byłby także podstawą opracowania przez Polskie Centrum Akredytacji Programu certyfikacji tych jednostek w oparciu o ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności[5].

 

Zadaniem UZP byłoby również powiadomienie Komisji i innych państw członkowskich o adresach instytucji certyfikujących, do których należy przesyłać wnioski o dokonanie certyfikacji.
Wykonawcy mogliby w dowolnym momencie zwrócić się z prośbą o wydanie stosownego certyfikatu do wybranej przez siebie z listy Prezesa UZP jednostki certyfikującej.

 

Wszyscy, którzy zapoznali się z treścią ostatniej nowelizacji Prawa zamówień publicznych wiedzą, że zaproponowane rozwiązanie się w niej nie znalazło.
Czy takie rozwiązanie nie znajduje obecnie uzasadnienia? Czy badanie wiarygodności wykonawców przez niezależne jednostki certyfikujące jest ograniczeniem dostępu do udzielenia zamówienia? Czy nie warto tego robić nawet, gdy odpowiednie przepisy nie zostały wprowadzone do ustawy?
Moim zdaniem warto.
Choćby po to, aby w ten sposób stworzyć „białą listę wykonawców” ogólnodostępną w Internecie wraz z dokumentami na podstawie których ją opracowano.

 

Co może dać wykonawcy miejsce na tej liście?

 

– Na pewno reklamę przedsiębiorstwa; ciągłą obecność informacji o firmie na stworzonej w tym celu platformie internetowej.

– Możliwość przedstawienia swoich doświadczeń i kwalifikacji w zamówieniach publicznych zamawiającym. Sądzę, że ten fakt w postępowaniach o wartościach nie przekraczających tzw. progów unijnych mógłby zachęcić wielu zamawiających do rezygnacji z żądania dokumentów potwierdzających spełnianie przez wykonawcę warunków udziału w postępowaniu, tam gdzie ustawa dopuszcza ich nieżądanie. Zamawiający mieliby przecież dostęp do dokumentów będących podstawą wydania certyfikatu w formie on-line.

– Możliwość szerszego dostępu do zamówień publicznych poprzez dotarcie z informacją o przedsiębiorstwie do innych wykonawców szukających wiarygodnych partnerów do konsorcjum lub podwykonawców do wykonania konkretnych dostaw, usług lub robót budowlanych.

– Podniesienie zaufania do wykonawcy, poprzez zwiększenie pewności korzystających z tej listy, że dane o wykonawcy zostały zweryfikowane przez niezależną jednostkę certyfikującą, i dostęp do dokumentów źródłowych o wykonawcy.

 

 

Proponowana struktura dobrowolnego systemu certyfikacji wykonawców ubiegających się o zamówienia publiczne

 

 

Opis systemów certyfikacji w UE i cytaty pochodzą z ekspertyzy pn. „Urzędowe listy zakwalifikowanych wykonawców oraz certyfikacja w zamówieniach publicznych w prawie polskim i praktyce państw członkowskich UE – wnioski i rekomendacje dla Polski” – opracowanej na zlecenie KIG przez Dariusza Piastę i Grzegorza Wicika.

 

Ewa Wiktorowska
20 maja 2007 r.

 

 


[1] Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi

 

[2] przyp. red. – patrz artykuł „Zamówienia publiczne w Belgii” Dariusz Piasta, BzG nr 3/2003

 

[3] Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. nr 164, poz.1163, z późn.zm.),

 

[4] Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz.U. nr 87, poz.605)

 

[5] Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. nr 166, poz.1360, z późn.zm.)