Poniższy artykuł opracowano w oparciu o stan prawny obowiązujący w momencie powstania tego artykułu.
Redakcja nie gwarantuje aktualności tekstu w okresie późniejszym, jak również nie ponosi odpowiedzialności za ew. stosowanie się do zawartych w nim zaleceń.

Planowanie i gospodarowanie przestrzenią w gospodarce rynkowej na przykładzie Niemiec (cz. I)

Opóźnienia w realizacji inwestycji komunikacyjnych i znaczne zmniejszenie liczby budowanych mieszkań przy stałym wzroście cen, zwracają uwagę na niedostosowanie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i Prawa budowlanego do warunków gospodarki rynkowej. Tragiczna katastrofa budowlana w Katowicach, obnażająca nieskuteczność Prawa budowlanego w zakresie ochrony życia, zdrowia i mienia obywateli, przyniosła jedynie doraźną nowelizację Prawa budowlanego, natomiast opracowane przez Ministerstwo Budownictwa projekty nowych ustaw czekają na rozpatrzenie lub odrzucenie przez nowy Rząd.

Analiza projektów ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i Prawa Budowlanego oraz opinii jakie przygotowały i opublikowały stowarzyszenia i korporacje zawodowe wskazuje na daleko idące rozbieżności stanowisk jak zmieniać te ustawy. Oczekiwane są zmiany, które zapewnią:

  1. ład przestrzenny
  2. przyspieszenie procedur przygotowania inwestycji
  3. współudział właścicieli nieruchomości i lokalnych społeczności w dostosowaniu przestrzeni zabudowy do potrzeb rozwoju
  4. zapewnienie (już na etapie planowania rozwoju przestrzennego) zasady równego traktowania regionów i gmin w myśl Dyrektyw WE nr 2000/43 oraz nr 100/78, które nakładają na państwa członkowskie obowiązek wdrożenia instrumentów zapewniających przestrzeganie zasady równego traktowania. Obowiązek ten obejmuje m.in. wyznaczenie organów odpowiedzialnych za przestrzeganie zasady równego traktowania oraz ustanowienie sankcji za jej naruszanie.

 

Ponieważ przedstawione przez byłe Ministerstwo Budownictwa projekty, będące jedynie kolejną zmianą ustaw uchwalonych w roku 1996, a które z kolei były jedynie mutacją przepisów z okresu gospodarki planowej, nie spełniają tych oczekiwań, należy rozstrzygnąć problem podstawowy – czy utrzymywać odziedziczony po socjalizmie podział procesu planowania i inwestowania budowlanego na dwa etapy to jest:

planowania przestrzennego wykonywanego przez Gminy, którego celem jest uchwalenie planu, który zgodnie z ustawą staje się prawem miejscowym[1]

przygotowania i realizacji inwestycji przez inwestorów publicznych i prywatnych podporządkowanego nadzorowi: instytucjonalnemu gminnych organów administracji i administracji państwowej i prawnemu w zakresie ustalonym przez Prawo Budowlane oraz ustawom: o ochronie środowiska, kodeks cywilny, o gospodarce nieruchomościami, prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz dziesiątkom resortowych rozporządzeń wykonawczych.

 

Jak wiadomo, kraje starej Europy przyjęły inny model procesu planowania i inwestowania budowlanego. Model ten polega na rozszerzeniu zakresu planowania szczególnie gospodarki przestrzennej, której zadaniem jest kompleksowe przygotowanie przez Gminę działek budowlanych, do modernizacji istniejącej infrastruktury i budynków oraz działek dla nowego budownictwa. Zakres tych prac polega na dostosowaniu do potrzeb wynikających z planu zabudowy granic i powierzchni działek w starej zabudowie i na nowych terenach budowlanych, przeprowadzeniu za odszkodowaniem zmian w stanie własności i zapisanie ich do ksiąg wieczystych, określenie rodzaju i funkcji zabudowy, linii rozgraniczających, wysokości obiektów budowlanych, zakresu niezbędnych przekształceń i remontów, rewitalizacji starej zabudowy, sposobu zagospodarowania peryferii, oraz przywrócenie krajobrazu i środowiska naturalnego do stanu pierwotnego.

Model ten, uwalniając inwestorów budownictwa od czynności przygotowawczych związanych z planowaniem i przekształceniem terenu w działkę budowlaną, pozwala na szybkie, niezakłócone sporami sąsiedzkimi i kompetencyjnymi wykonywanie obiektów infrastruktury i budynków zgodnie z planem zabudowy, co czyni Gminę rzeczywistym gospodarzem dostosowującym rozwój do potrzeb lokalnej społeczności przy jednoczesnej ochronie interesów inwestorów prywatnych i publicznych.

Ponadto stosowanie z mocy ustawy Prawo budowlane prawa pierwokupu terenów pod potrzeby planu ogranicza spekulacje gruntami, co umożliwia zakup działki budowlanej i budowę własnego rodzinnego domu obywatelom o umiarkowanych dochodach, a tym samym gwarantuje realizację głównego celu polityki mieszkaniowej – każda rodzina we własnym domu lub mieszkaniu.

 

Ponieważ ogólne omówienie powyższego modelu planowania i przygotowania przestrzeni Gminy do zabudowy nie wyczerpuje problemu, przedstawiam streszczenie niemieckiego Prawa budowlanego, co pozwoli zapoznać się ze szczegółowymi rozwiązaniami.

 

Niemieckie Prawo budowlane (Baugesetzbuch), składa się z czterech następujących rozdziałów:

 

  1. Powszechnego prawa urbanistycznego (Allgemeines Städtebaurecht)
     
  2. Szczególnych przepisów urbanistycznych (Besonderes Städtebaurecht)
     
  3. Pozostałych przepisów (Sonstige Vorschriften)
     
  4. Przepisów wykonawczych i końcowych (Überleitungs- und Schlußvorschriften)

 

Zgodnie z kolejnością przepisów[2] niemieckiego prawa budowlanego, jego streszczenie rozpoczynam od rozdziału pierwszego „Powszechne prawo urbanistyczne”, który zawiera przepisy dotyczące opracowania i wdrażania gminnych planów kierunkowych budownictwa.

 

 

1. Gmina opracowuje i zatwierdza plan kierunkowy budownictwa w celu przygotowania działek budowlanych pod budownictwo zgodnie z przepisami obowiązującego prawa i kierowania rozwojem budownictwa. Produktem planu kierunkowego jest przygotowana (pod względem prawnym) do zabudowy działka budowlana, a sposób zabudowy na niej określa plan kierunkowy. Plan kierunkowy składa się z dwóch planów: z planu wykorzystania powierzchni i planu zabudowy.
Gmina ustanawia plan kierunkowy na własne ryzyko jeżeli uzna, że jest on niezbędny.
Z chwilą ustanowienia planu żadne roszczenia nie mogą być stawiane, jak również nie mogą być stawiane w trakcie podpisywania umów o wykonanie planu, co oznacza, że nabywca lub właściciel działki zobowiązuje się umową cywilno-prawną do zabudowy działki lub modernizacji i remontu zabudowy zgodnie z planem.

 

2. Plany kierunkowe mają za cel zapewnienie porządku przestrzennego. Plany kierunkowe powinny zapewnić przyszły rozwój urbanistyczny w zakresie socjalnym, gospodarczym i ochrony środowiska dla potrzeb przyszłych pokoleń. Powinny one zapewnić środowisko odpowiadające ludzkiej godności, zapewnić naturalne warunki życia, ochraniać je i rozwijać, jak też odpowiadać na ochronę klimatu oraz zachowywać i rozwijać kulturę budowy krajobrazu. Plany kierunkowe powinny w szczególności:

 

1) Zapewnić wysokie wymagania zachowania zdrowych warunków mieszkaniowych i miejsc pracy.

2) Zaspokoić potrzeby mieszkaniowe ludności; tworzyć i zapewniać stabilną strukturę mieszkaniową oraz budowę nowych domów przez mieszkańców z innych obszarów kraju dla rozwoju stanu populacji.

3) Zaspokajać socjalne i kulturalne potrzeby ludności, w szczególności potrzeby rodzin, młodzieży, osób starszych i osób upośledzonych.

4) Utrzymać, odnowić, rozwinąć i zachować porządek budowlany w poszczególnych częściach miejscowości zgodnie ze standardami urbanistycznymi i wyposażenia w infrastrukturę techniczną.

5) Kultura budowlana powinna zapewnić ochronę i pielęgnowanie pomników i innych wartości miejscowych, jak ulice i place oraz zachowanie historycznego krajobrazu miejscowości.

6) Kościoły i stowarzyszenia religijne oficjalnie działające w służbie Bogu powinny być otoczone troską.

7) Ważna jest ochrona środowiska, natury i krajobrazu a szczególnie:

a) działania na rzecz zachowania fauny, flory, ziemi, wody, powietrza i klimatu, a między innymi krajobrazu i biologicznej różnorodności;

b) zachowanie i ochrona obszaru użytkowanego przez wspólnotę gminną i obszarów ochrony ptaków (objętych obszarami ochrony ustalonymi przez parlament);

c) ochronę życia i zdrowia mieszkańców;

d) ochronę dóbr kultury;

e) ochronę przed emisjami wydzielanymi przez składowiska odpadów i ścieki;

f) oszczędzanie energii i stosowanie oszczędnych urządzeń;

g) przedstawienie planu krajobrazu na równi z innymi planami, a szczególnie planu ochrony wód i ograniczenia emisji ze składowisk odpadków.

8) Zapewnić utrzymanie najwyższego możliwego poziomu jakości powietrza.

9) Utrzymać:

b) gospodarkę rolną i leśną;

c) chronić miejsca pracy;

d) pocztę i łączność;

e) ochraniać zwłaszcza energię i wodę;

 f) chronić źródła surowców naturalnych;

g) utrzymać osobową i towarową komunikację i rozwijać miejską masową komunikację nisko-spalinową;

h) utrzymywać w gotowości obronę cywilną;

 i) przewidzieć możliwość koncepcji rozwojowych gminy;

 j) zapewnić ochronę przed powodzą;

k) tereny leśne lub przeznaczone pod cele mieszkaniowe tylko w ostateczności powinny być przekazywane pod inne cele;

 l) należy przestrzegać zasady gospodarowania gruntami określone w paragrafie pierwszym i drugim; z gruntami i glebami należy obchodzić się oszczędnie, przy czym należy ograniczać powierzchnię przeznaczoną pod zabudowę kierując się potrzebami gminy w zakresie innych potrzeb rozwojowych.

 

3. Przepisy ustawy Prawo budowlane w jej brzmieniu w dniu zatwierdzenia planu kierunkowego budownictwa są ważne do zakończenia zadań objętych planem, uzupełnienia planu i unieważnienia planu. Po ustanowieniu planu, oficjalne i prywatne interesy oraz stanowiska przeciwstawne i naciski z mocy prawa nie będą uwzględniane.

 

4. W pracach nad planem należy zapewnić uczestnictwo publiczne i uwzględnić opinię publiczną oraz uczestnictwo władz. Sprawy te regulują przepisy gminne o uczestnictwie oraz przepisy o włączeniu osób trzecich (patrz § 3, § 4a, § 4b) ustawy. Gminy powinny położyć nacisk, ażeby plan kierunkowy w każdym zakresie w sposób szczegółowy i wymagany rozstrzygał wszystkie ważne zagadnienia.

 

 


[1] Prawem jest część graficzna planu i jego opis, co oznacza, że nie może być zmieniony inaczej aniżeli w trybie uchwały Gminy po przeprowadzeniu procedur uzgadniających.

 

[2] Kolejność wg publikacji na stronie internetowej Bundesministerium der Justiz „Baugesetzbuch Nichtamtlichäsinhaltsübersicht” (www.bmj.bund.de). „Nieurzędowy wgląd w spis zawartości”, oznacza, że jest to skorowidz zawierający zbiór aktualnych przepisów (kolejność wg tekstu). Na tej stronie jest również dostępny tekst w języku angielskim i francuskim.