Poniższy artykuł opracowano w oparciu o stan prawny obowiązujący w momencie powstania tego artykułu.
Redakcja nie gwarantuje aktualności tekstu w okresie późniejszym, jak również nie ponosi odpowiedzialności za ew. stosowanie się do zawartych w nim zaleceń.

PANTA REI (z obserwowaną tendencją do przechodzenia w stronę efektu lawiny)

Pewne rzeczy zapadają w pamięć na długo, może nawet na zawsze. Pamiętam np. pierwsze prowadzone przez siebie szkolenie z zakresu przepisów Prawa Budowlanego. Był rok 1992 i zacząłem je (zaraz po autoprezentacji) od stwierdzenia, że jeśli chodzi o Prawo budowlane to znajdujemy się w momencie szczególnym, momencie przejściowym, że lada chwila czeka nas nowelizacja ustawy, wiążąca się z całkowitą zmianą wysłużonej już budowlanej ustawy zasadniczej, pochodzącej z jeszcze z 1974 roku.

 

Było to spostrzeżenie trafne, sprawdziło się ono co prawda z pewnym opóźnieniem, dopiero w połowie roku 1994 (Dz.U. 89/1994, poz.414). Opóźnienie wynikło ze zderzenia już przygotowanego, gotowego tekstu ustawy wchodzącego pod ostatni etap prac legislacyjnych w sejmie z przesileniem rządowym zakończonym w końcowym efekcie upadkiem solidarnościowego rządu pani premier Suchockiej (o dziwo, w wyniku wniosku o votum nieufności postawionego przez posła również należącego do Solidarności). Ale w końcu od 1 stycznia 1995 roku mieliśmy już całkiem nową ustawę, co pozwalało mi zaczynać kolejne, coraz liczniejsze kursy i szkolenia od słów "drodzy państwo, znajdujemy się akurat w dość szczególnym momencie czasowym, związanym z wprowadzonymi właśnie zmianami ...., itd.". Była to w owym czasie formułka uniwersalna. Zaczynały się nią także prowadzone wówczas przez mnie (jako tzw. trenera Urzędu Zamówień Publicznych) z zakresu również wprowadzonej w tym samym czasie ustawy o zamówieniach publicznych (Dz.U. 76/1994, poz.344), szkolenia z kosztorysowania robót budowlanych, gdzie głównym tematem były całkiem nowe przepisy dotyczące kosztorysowania inwestorskiego, (Dz.U. 140/1994, poz.793). Posługiwali się nią także koledzy prowadzący szkolenia z równie nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 89/1994, poz.415). Formułka ta pasowała także do nauczania przepisów związanych z ochroną środowiska, normalizacją, opieką konserwatorską nad zabytkami, jakimi jest znaczna przecież część obiektów budowlanych, ochroną przeciwpożarową, badaniami i certyfikacją, prawem autorskim, itd. (pozwólcie mi Państwo nie podawać już numerów dzienników, przecież i tak wszystkie przytoczone wyżej były adekwatne tylko przez chwilę, a dziś zawarte w nich teksty interesują już tylko historyków).

 

W trakcie wspomnianych szkoleń odnosiło się wrażenie, że wprowadzane w ówczesnym czasie, w pierwszej połowie dekady lat 90-tych, zmiany przepisów spotykały się na ogół ze zrozumieniem wśród słuchaczy. Może poza nowymi przepisami nt. całkiem nowej kategorii prawnej, jakimi stały się zamówienia publiczne. Te akurat dla większości środowisk zmuszonych do przestrzegania ich zasad, zwłaszcza zaś jednostek samorządu terytorialnego, co nastąpiło od 1996 roku, stały się przysłowiowym "dopustem bożym". Było tak zwłaszcza dopóki w nowelizacji z lipca 1995 nie pojawił się tzw. dolny próg, o wartości (wtedy) 1000 Ecu, pozwalający automatycznie zastosować tryb zamówienia z wolnej ręki. Argumenty władzy ustawodawczej i wykonawczej, że konieczne jest wymienienie niemal całego dotychczasowego prawa gospodarczego (i nie tylko) w konsekwencji transformacji ustrojowej jaka miała miejsce na początku dekady lat 90-tych były w pełni do przyjęcia. Zwłaszcza, gdy występowały w towarzystwie argumentów, że nowe przepisy są o niebo lepsze (bardziej jednoznaczne i zrozumiałe, sprawiedliwe dla wszystkich sektorów gospodarki, bez podziału na jednostki gospodarki uspołecznionej i osoby fizyczne, itd.), od starych i że są już w dużej mierze zgodne z dyrektywami Unii Europejskiej, do której wówczas z entuzjazmem i nadzieją dążyliśmy.

 

Ówczesne wspominanie starych, dobrych czasów (w sensie stabilności przepisów i ich ogólnie niewielkiej liczby) mieszało się z uzasadnioną nadzieją - przecież po dokonaniu w ciągu kilku najbliższych lat niezbędnych zmian wrócimy do sytuacji, w której dziennik ustaw przynoszący nową porcję przepisów ukazywać się będzie może raz na tydzień, a może i rzadziej. Że tak kiedyś było, łatwo się o tym przekonać mając dostęp do dowolnej biblioteki prawniczej lub LEX-a. Nadzieja ta pozwalała jakoś wytrzymać pojawiające się w połowie lat 90-tych po 140 - 150 Dzienników Ustaw i około setkę Monitorów Polskich rocznie. Wszystko miało się przecież unormować i uspokoić.

 

Niestety, tylko miało. Prawo budowlane nadal znajduje się w stanie permanentnej obróbki ilustrującej już przysłowie, że lepsze jest wrogiem dobrego. Ilość nowelizacji z jaką mieliśmy do czynienia od stycznia 1995 roku wynosi coś ok. trzydziestu. Może to dziwić, jeśli pamiętamy ówczesne tryumfalne wypowiedzi decydentów od budownictwa -"wreszcie mamy nową konstytucję budowlaną na miarę XXI wieku, lepszą niż większość państw europejskich. Teraz już tylko pozostaje realizować jej zasady".

 

Fakt, niektóre z tych 30-tu nowelizacji Prawa budowlanego były niewielkie, np. związane ze zmianą osoby, do której odnoszą się obowiązki w zakresie wydawania przepisów wykonawczych. Budownictwo często, jako rodzaj kukułczego jaja podrzucane było z resortu do resortu, te ostatnie też zresztą stale się reorganizowały. Mieliśmy już na jego czele Ministerstwo Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego i Budownictwa, teraz Ministerstwo Infrastruktury. Lecz w stosunku do przynajmniej kilku poprzednich nowelizacji użyta nazwa nowelizacja nawet nie pasuje. Były one na tyle duże, że po ich wprowadzeniu mieliśmy już do czynienia z całkiem nowym aktem prawnym. Do tej ostatniej grupy z pewnością należy ostatnia nowelizacja, w której całkowicie legł nawet sławetny "rozbiórkowy" art.48, tak dzielnie obroniony swego czasu, co do zgodności z konstytucją, przez Trybunał Konstytucyjny. Ale przecież nie takie pryncypia się zmienia, kiedy w grę wchodzi możliwość zarobienia przez fiskus na inwestorze budowlanym.

 

A może budownictwo jest tu jakimś pechowym wyjątkiem, nie mającym szczęścia w legislacji? Nic podobnego, przykładowo było już ok. 20 nowelizacji ustawy o zamówieniach publicznych. Regularnie nowelizujemy ustawy o drogach publicznych, o autostradach (których nota bene tempo budowy powoduje zawrót głowy). W ciągłych zmianach przepisów przeciwpożarowych gubią się już nawet strażacy. Zmieniamy prawo ochrony środowiska (tu akurat obowiązująca ustawa liczy 442 artykuły, mieszczące się na zaledwie 108 stronach wydruku z LEX-a). Zmieniają się zasady planowania przestrzennego (jest właśnie całkiem nowa ustawa, Dz.U. 80/2003, poz.717), a wprowadzone nią zmiany wymuszają dokonanie kolejnych poprawek w tekście Prawa budowlanego - czyli jego kolejna nowelizacja ante portas.

 

Bardzo charakterystyczną cechą tych wszystkich zmian jest też puchnięcie. Każda nowa wersja danego przepisu jest zwykle znacznie grubsza od poprzedniej. W Prawie budowlanym nadal ostatni artykuł ustawy nosi nr 108, ale w rzeczywistości jest ich już, po 11 lipca tego roku, aż 134. W rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim mają odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wydanym na nowo przez Ministra Infrastruktury (Dz.U. 75/2002, poz.690 i 33/2003, poz.270) nadal pozostało 332 paragrafy, ale łączna objętość tego nowego rozporządzenia jest o ok. 10 stron większa, paragrafy, które miały po 3 - 4 ustępy, dzisiaj potrafią mieć po 10 - 12.

 

Co gorsza pewna część nowo wprowadzanych przepisów może być traktowana przez odbiorców jako wyłącznie sztuka dla sztuki. Sztandarowym przykładem jest tu wprowadzenie do Prawa budowlanego obowiązku sporządzania, przed rozpoczęciem każdej większej niż wzniesienie kurnika budowy, planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Obarczono tym osobę kierownika budowy, jako człowieka dysponującego zwykle dużym zapasem wolnego czasu (głównie pomiędzy 24-tą a 5-tą rano).

 

O owym planie bioz niewątpliwie już nieraz Państwo słyszeliście, ba, część z Was już go nawet własnoręcznie sporządzała, wszak jego opracowywanie obowiązuje już od ponad roku. Ale pewnie znacznie mniejsza jest w środowisku budowlanym świadomość jakiej to okoliczności zawdzięczamy obowiązek jego wykonywania. Otóż to akurat jest wymysł zagraniczny, a konkretnie unijny. Dyrektywa Unii Europejskiej nr 92/57 z 24 czerwca 1992 roku, nakazująca "wdrożenie minimalnych wymagań bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na tymczasowych lub ruchomych budowach" poskutkowała u nas (każdy neofita jest zwykle bardzo gorliwy) wprowadzeniem planu bioz do ustawy Prawo budowlane. A w konsekwencji zaowocowała też rozporządzeniem wykonawczym Ministra Infrastruktury z 27 sierpnia 2002r. (Dz.U. 151/2002, poz.1256), mówiącym o sposobie sporządzenia tego planu i jego formie. Ciekaw jestem czy przeprowadzony po powyższej informacji sondaż (wyłącznie wśród populacji kierowników budów) nie wykazałby czasem gwałtownego wzrostu notowań i popularności niektórych operetkowych antyunijnych polityków, a zwłaszcza skądinąd sympatycznego faceta w muszce, twierdzącego, że biurokracja Związku Radzieckiego epoki Leonida Breżniewa jest niczym w porównaniu z biurokracją eurokratów z Brukseli. W przypadku wspomnianego nieszczęsnego planu bioz zadziałał też oczywiście opisywany już mechanizm szybkich zmian - rozporządzenie z 27 sierpnia 2002 roku zostało już po zaledwie 9 miesiącach obowiązywania zastąpione przez nowe, (patrz Dz.U. 120/2003, poz.1126), gdzie w dodatkowe obowiązki ubrano w tej materii także i projektanta robót.

 

Wydajność legislacyjna władz ustawodawczych, bo tak można obrazowo określić zdolność do stanowienia nowego prawa, a także zmuszonej do nadążania za nimi władzy wykonawczej) jest obecnie na tyle duża, że przerosła zdolność do absorpcji tego prawa na dole, tj. wśród ludzi zobowiązanych do jego przestrzegania. Zeszłoroczny wynik - 215 Dzienników Ustaw budzi przerażenie. Czy ktoś jeszcze nad tym wszystkim panuje? Czy za 5 lat tych Dzienników będzie już 300?. A może 400? Czy ktoś w Sejmie zastanawia się nad tym co uchwala, jakie są praktyczne konsekwencje wprowadzanych zapisów? Co myślano wprowadzając swego czasu obowiązek grupowania dostaw w sferze zamówień publicznych w oparciu o przywołany w jednej z dwóch nowelizacji z lata 2001 roku V poziom kategoryzacji wg statystki GUS-owskiej. W wielu jednostkach budżetowych przed końcem 2001 roku tabuny ludzi siedziały i pracowicie szacowały planowane roczne zapotrzebowanie na ołówki, linijki, gumki-myszki i klej z kapturkiem. Po wcześniejszym zakupieniu przez ich instytucje opasłych tomisk GUS-owskich klasyfikacji PKWiU i SWW. Ze zdziwieniem zauważając, że skoroszyt z okładką papierową jest w innej V kategorii niż analogiczny skoroszyt, ale z okładką zrobioną z plastiku. Jeszcze większe było ich zdziwienie, gdy ten kawał ciężkiej, nikomu niepotrzebnej roboty okazał się zupełnie niepotrzebny. Ostatni (o ile dobrze pamiętam) dziennik ustaw z 2001 roku odwołał cały ten obowiązek. Czy naprawdę warto było wprowadzać w 2001 roku nowe rozporządzenie w sprawie kosztorysowania (Dz.U. 80/2001, poz.867), które po niecałych 3 miesiącach rozpłynęło się w wyniku nowelizacji ustawy o cenach (Dz.U. 97/2001, poz.1050)? Przykłady tego typu można mnożyć.

 

A jak jest ze starannością w formułowaniu wprowadzanego prawa. Nie najlepiej. Konieczność nowelizacji ustawy o zamówieniach publicznych w 1994 roku (czyli jeszcze przed jej wprowadzeniem, Dz.U. 130/1994, poz.645) z powodu braku przecinka czy kompromitująca wprost jej nowelizacja z 29 sierpnia 1997 roku (Dz.U. 123/1997, poz.778), gdzie w tekście odwoływano się do ustępów i punktów, które ta sama nowelizacja w ogóle usunęła, mogły się wydawać wypadkiem "przy pracy". Ale minęło kilka lat a liczba logicznych, a nawet redakcyjnych błędów, jaka przeniknęła do tekstu obecnej (obowiązującej po 11 lipca) wersji Prawa budowlanego skłania do poważnych wątpliwości. Może to zresztą i dobrze, łatwiej jest uwierzyć, że w innych ustawach słynne "i czasopisma" (media) lub "i innych materiałów" (biopaliwa) są przypadkowymi omyłkami tego samego typu.

 

Przyszłość, zwłaszcza ta najbliższa, wcale nie rysuje się lepiej.

 

Weźmy art. 10 Prawa budowlanego. Mimo, że jego zasadnicze regulacje obowiązują już od 6 lat to i tak dość trudne jest poruszanie się w gęstwie przepisów dotyczących ustawy o badaniach i certyfikacji (Dz.U. 55/1993, poz.250 z licznymi poźn. zm.) i jej zaledwie 13 rozporządzeń wykonawczych, ustawy o normalizacji (zmienionej od 1 stycznia 2003 roku, wszystkie normy stały się nieobowiązujące), rozporządzeń MSWiA w sprawie systemów oceny zgodności, wzoru deklaracji zgodności oraz sposobu znakowania wyrobów budowlanych dopuszczanych do obrotu i powszechnego stosowania w budownictwie (Dz.U. 113/1998, poz.728), w sprawie aprobat i kryteriów technicznych oraz jednostkowego stosowania wyrobów budowlanych (Dz.U. 107/1998, poz.679 z późn. zm.), w sprawie określenia wykazu wyrobów budowlanych nie mających wpływu na spełnianie wymagań podstawowych oraz wyrobów wytwarzanych i stosowanych wg tradycyjnie uznanych zasad sztuki budowlanej (Dz.U. 99/1998, poz.637), nowej ustawy o systemach oceny zgodności z 30 sierpnia 2002 roku (Dz.U. 166/2002, poz.1360), która zastąpiła starą z 28 kwietnia 2000r. (Dz.U. 43/2000, poz.489) znowelizowaną pomiędzy ww. 28 kwietnia 2000r. a 30 sierpnia 2002r. tylko 3 razy. Nie wszyscy się w tym "łapią", co wyraźnie widać w trakcie szkoleń. Cóż, może już nie powinni się tym tak bardzo przejmować, ustawa o badaniach i certyfikacji powoli odchodzi w niebyt, a wydane niedawno nowe rozporządzenia wykonawcze Ministra Infrastruktury od 1 maja 2004 roku całkowicie zmienią istniejący system chroniący budownictwa przed budowaniem z byle czego (Dz.U. 209/2002, poz.1779 i poz.1780).

 

Oczywiście zawsze możliwe jest na pozór zdroworozsądkowe stwierdzenie, że może lepiej tymi zmianami w ogóle nie zawracać sobie głowy, że ma się wtedy spokojniejszy sen. Jest to naturalna reakcja obronna organizmu, instynktownie uciekającego przed przeciążeniem ponad siły. Reakcja coraz częściej spotykana wśród zmęczonych technokratów, ludzi z placu budowy czy zza przysłowiowego rajzbretu projektanta, ludzi którzy jeszcze pamiętają, że niegdyś mieli czas obejrzeć Teleekspress, a teraz zasypiają na siedząco oglądając ostatnie wiadomości o 23.30.
Ale odpowiedzią na taką postawę jest już uniwersalna zasada prawa rzymskiego (paremia wytłoczona nawet na jednej z kolumn upiększających gmach Sądu Najwyższego w Warszawie) - "nieznajomość prawa nie zwalnia z obowiązku jego przestrzegania" (w luźnym tłumaczeniu, a ignorantia iuris nocet w oryginale). Oznacza to m.in., że w przypadku jakiegoś nieszczęścia tłumaczenie się przed prokuratorem lub/i organem samorządu zawodowego, że nie mieliśmy czasu zapoznać się z nowo wprowadzonymi przepisami, może być mało skuteczne.

Tym smutnym (nie może być zawsze na wesoło) akcentem pozwolę sobie skończyć wrześniowy odcinek, pisany w przedziale pociągu INTERCITY (te, co kiedyś były czyste) w drodze z jednego kursu pt. "Nowe Prawo budowlane" na drugi.
Jutro od rana Wrocław. Chyba nawet wiem, od jakich słów zacznę rozpoczynając to szkolenie.