Przedmiar robót - czy zawsze wymagany w zamówieniach publicznych na roboty budowlane?

Pomimo nieustannych nowelizacji ustawy Prawo zamówień publicznych, regulacje dotyczące sporządzania kosztorysu inwestorskiego i opisu przedmiotu zamówienia pozostają nadal bez zmian. Wciąż zamawiających obowiązują dwa rozporządzenia wydane przez Ministra Infrastruktury:

• z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robot budowlanych określonych w programie funkcjonalno - użytkowym,
   
• z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno - użytkowego.

Rozporządzenia te, w 2004 r. uporządkowały wiele zagadnień, wprowadziły szereg nowych rozwiązań z zakresu metod i podstaw obliczania wartości zamówienia publicznego na roboty budowlane oraz znacząco uszczegółowiły kwestie opisu zamawianych robót budowlanych. Wymienione regulacje znalazły zastosowanie również poza obszarem zamówień publicznych. Jako jedyne bowiem objęły tematykę dokumentacji projektowej na roboty budowlane oraz reguły kalkulacji kosztorysowej tych robót. Stąd też, uznane zostały przez inwestorów prywatnych, pracujące dla nich biura projektowe, a także przez wykonawców robót, za przydatny dla kształtowania ich działań materiał informacyjny, stanowiący wypełnienie obszernej luki w przepisach ustawy Prawo budowlane.
Ustawa Pb, będąca podstawowym zbiorem przepisów dla budownictwa, pomija całą problematykę projektowania w budownictwie, ograniczając się wyłącznie do omówienia projektu budowlanego, stanowiącego jedynie fragment obszernej dokumentacji projektowej, i to na tyle, na ile jest to potrzebne dla postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Stąd też dwa ww. rozporządzenia, w tym szczególnie z 2 września 2004 r. stały się bardzo przydatne w prowadzonym procesie budowlanym.
Rozporządzenie z 2 września określiło zakres i formę dokumentacji projektowej opisującej przedmiot zamówienia publicznego na roboty budowlane.
W myśl jego zapisów, w przypadku robót, dla których wymagane jest pozwolenie na budowę, dokumentacja projektowa winna składać się z:

1. projektu budowlanego,
2. projektów wykonawczych,
3. przedmiaru robót,
4. informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, w przypadkach gdy jej opracowanie jest wymagane na podstawie odrębnych przepisów.

Z kolei, jeśli chodzi o roboty nie wymagające pozwolenia na budowę, dokumentacja projektowa obejmuje:

1. plany, rysunki lub inne dokumenty umożliwiające jednoznaczne określenie rodzaju i zakresu robót budowlanych podstawowych oraz uwarunkowań i dokładnej lokalizacji ich wykonania,
2. przedmiar robót,
3. projekty, pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami.

W obu przypadkach, bez względu na to czy roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę czy nie, składnikiem dokumentacji projektowej jest przedmiar robót.

W myśl przywołanego rozporządzenia z 2 września 2004 r., taki

przedmiar robót powinien zawierać zestawienie przewidywanych do wykonania robót podstawowych w kolejności technologicznej ich wykonania wraz z ich szczegółowym opisem lub wskazaniem podstaw ustalających szczegółowy opis oraz wskazaniem właściwych specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych, z wyliczeniem i zestawieniem ilości jednostek przedmiarowych robót podstawowych.

To ujęcie przedmiaru, wówczas - w 2004 r., zaskoczyło kosztorysantów, podobnie jak sposób zdefiniowania tego dokumentu, odmienny w stosunku do definicji zamieszczonej we wcześniej wydanym rozporządzeniu z dnia 18 maja 2004 r. Tutaj przedmiar określono jako:

opracowanie zawierające zestawienie przewidywanych do wykonania robót w kolejności technologicznej ich wykonania wraz z ich szczegółowym opisem, miejscem wykonania lub wskazaniem podstaw ustalających szczegółowy opis, z wyliczeniem i zestawieniem ilości jednostek miar robót podstawowych oraz wskazaniem podstaw do ustalania cen jednostkowych robót lub jednostkowych nakładów rzeczowych.

Podstawą tej definicyjnej rozbieżności jest różnorodność celu, jakiemu służyć mają omawiane dokumenty.

Jeżeli zadaniem przedmiaru robót nie jest opis przedmiotu zamówienia, lecz ma on stanowić podstawę sporządzenia kosztorysu inwestorskiego, to do sposobu jego opracowania odnieść trzeba wytyczne rozporządzenia z dnia 18 maja 2004 r., w przeciwnym razie przyjąć należy definicję z rozporządzenia późniejszego, z dnia 2 września 2004 r.

Dla lepszego zrozumienia istoty sprawy, wyróżnijmy elementy odmienne w obu sformułowaniach.

W pierwszym przypadku (dokumentacja projektowa)

Dostrzegając przeznaczenie tego dokumentu, takie jego postrzeganie jest prawidłowe. Wykonawca składający ofertę na wykonanie robót budowlanych musi znać szczegóły dotyczące jakości i standardu wykonania robót, by móc właściwie oszacować cenę, za którą gotowy jest podjąć się realizacji świadczenia umownego. Sam musi również określić ceny jednostkowe poszczególnych robót w oparciu o własne dane, rozeznanie rynku, warunki panujące w firmie itd., a także (w miarę potrzeby) wyznaczyć wielkość nakładów rzeczowych niezbędnych do wykonania robót. Użytecznymi przy tym mogą być w dalszym ciągu Katalogi Nakładów Rzeczowych - KNR, lecz zamawiający może się na nie powołać jedynie dla uściślenia opisu robót, a nie dla wykorzystania jako podstawy nakładów rzeczowych.

Z kolei, w drugim przypadku

Mając na uwadze, że kosztorys inwestorski ma służyć jedynie oszacowaniu wartości zamówienia publicznego, szczegółowe analizowanie robót budowlanych na tle specyfikacji technicznych jest bezzasadne, tym bardziej, że obecnie dopuszcza się określenie wartości zamówienia na podstawie planowanych kosztów robót budowlanych opartych na programie funkcjonalno-użytkowym, będących jedynie zgrubnym oszacowaniem wartości.
W takim przedmiarze muszą być natomiast wskazane podstawy do ustalenia cen lub nakładów rzeczowych. O ile tajemnicą handlową wykonawcy jest sposób lub źródło określenia cen jednostkowych czy nakładów, o tyle inwestor dysponujący środkami publicznymi musi je jasno określić.

Podkreślam zatem jeszcze raz, że cel, któremu służy przedmiar, określa formę tego przedmiaru.

Tymczasem skoncentrujmy się na przedmiarze opisującym przedmiot zamówienia, ponieważ jemu przede wszystkim poświęcony jest niniejszy artykuł.

Stwierdziłam już, że bez względu na to, czy roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy też nie, przedmiar robót jest składnikiem dokumentacji projektowej. Inne przesłanki natomiast decydują o tym, czy przedmiar robót ma być przekazany wykonawcy podczas toczącego się postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

W myśl § 4.3 rozporządzenia z dnia 2 września 2004 r.,

jeśli zamówienie na roboty budowlane jest udzielane w trybie zamówienia z wolnej ręki lub w istotnych postanowieniach umowy przyjęto zasadę wynagrodzenia ryczałtowego, dokumentacja projektowa może nie obejmować przedmiaru.

Oznacza to, że zamawiający organizując przetarg na roboty budowlane, w sytuacji gdy przewiduje wynagrodzenie ryczałtowe a nie kosztorysowe, może nie przekazywać wykonawcy przedmiaru robót w ramach specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ). W konsekwencji tego, może też określić inny sposób obliczenia ceny niż poprzez zwyczajowe wypełnienie przedmiaru cenami jednostkowymi robót.
Pamiętajmy jednak, że wspomniany przepis dopuszcza jedynie pewne rozwiązanie, natomiast go nie narzuca, jak to często jest przyjmowane w praktyce przez radykalistów. Wg nich wręcz błędem jest przekazanie przez zamawiającego przedmiaru, mającego stanowić podstawę dla oferty sporządzanej przez wykonawcę. Wychodzą oni z założenia, że przy ryczałcie istotne jest całościowe wynagrodzenie zaproponowane przez wykonawcę, a nie jego składniki. Opierają sie przy tym na sformułowaniu ze Słownika Języka Polskiego, który określa ryczałt, jako "sumę globalną przeznaczoną na jakieś określone wydatki, bez podziału na szczegółowe pozycje".
Podkreśla to również art.632, § 1 k.c. w stwierdzeniu:

Jeżeli strony umówiły się o wynagrodzenie ryczałtowe, przyjmujący zamówienie nie może żądać podwyższenia wynagrodzenia, chociażby w czasie zawarcia umowy nie można było przewidzieć rozmiaru lub kosztów prac.

W istocie, uwzględniając powyższe, w przypadkach zawierania umów o wynagrodzenie ryczałtowe, zmuszanie wykonawcy do określania cen jednostkowych robót na bazie przedmiaru opracowanego przez inwestora nie ma podstaw. Jest zresztą jeszcze jeden argument przemawiający za tym, by zamawiający wskazywali inny sposób obliczenia ceny niż przez uzupełnienie przedmiaru jednostkowymi cenami robót. Często zdarza się, że pomiędzy projektem, a przedmiarem (przyjmowanym dalej za podstawę opracowania oferty cenowej) występują istotne rozbieżności, tak co do rodzaju, jak i ilości robót. W takim przypadku, gdy w przedmiarze pominięto część robót, które występują ewidentnie w projekcie, wykonawcy żądają od zamawiającego podwyższenia kwoty ryczałtu.
Na tym tle często wynikają spory pomiędzy zamawiającym a wykonawcą, ponieważ nie zawsze istnieją podstawy i możliwości podniesienia kwoty wynagrodzenia (ryczałtu). O sposobie rozstrzygnięcia tych sporów decydują każdorazowo inne okoliczności, a mianowicie zapisy w specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz postanowienia zawartej pomiędzy stronami umowy.

Wynika stąd, że przy wynagrodzeniu ryczałtowym wygodniejsze dla zamawiającego jest żądanie określenia przez wykonawcę wynagrodzenia jedynie w oparciu o projekty, a nie przedmiar opracowany przez inwestora, często obarczony nieprawidłowościami.
Musi on jednak pamiętać, żeby w SIWZ określić układ i grupy rodzajowe robót (np. roboty ziemne, fundamenty, ściany podziemia, strop nad piwnicą, ściany nadziemia itd.) dla których wykonawca miałby podać ceny ofertowe. W przeciwnym razie otrzyma oferty w tak różnorodnych układach, że nie będzie mógł ich do siebie przyrównać.

Inaczej jest w przypadku wykonawcy, który woli dysponować przedmiarem otrzymanym od Inwestora. Po pierwsze, przygotowując ofertę może skupić się na cenach ofertowych, a nie na analizie projektu i przygotowywaniu przez siebie zestawienia ilościowego robót, po drugie – ma świadomość, że wszyscy oferenci działają na tych samych podstawach przedmiarowych, a zatem o otrzymaniu zamówienia będzie decydowała jedynie polityka cenowa wykonawcy, a nie również umiejętność oceny zakresu robót, które mają zostać wykonane.