Poniższy artykuł opracowano w oparciu o stan prawny obowiązujący w momencie powstania tego artykułu.
Redakcja nie gwarantuje aktualności tekstu w okresie późniejszym, jak również nie ponosi odpowiedzialności za ew. stosowanie się do zawartych w nim zaleceń.

Budowlany proces inwestycyjny w systemie zamówień publicznych

W przeszłości, w gospodarce scentralizowanej, dla inwestycji budowlanych realizowanych z budżetu państwa, obowiązywały uregulowania w zakresie postępowania i dokumentowania działań podejmowanych przez inwestora zarówno na etapie poprzedzającym realizację inwestycji, jak i w trakcie budowy oraz po jej zakończeniu. Między innymi obowiązywały takie regulacje, jak Zarządzenie Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z dnia 19 listopada 1983r. w sprawie zasad projektowania inwestycji, a wcześniej uchwała Nr 192 Rady Ministrów z dnia 3 września 1982r. w sprawie inwestycji centralnych, które określały zasady postępowania i stadia dokumentacji projektowej niezbędnej do podjęcia decyzji o realizacji inwestycji oraz definiowały jednoznacznie takie pojęcia jak dokumentacja projektowa, koncepcja programowa inwestycji, założenia techniczno-ekonomiczne i projekt techniczny. W warunkach gospodarki rynkowej zrezygnowano z tego typu regulacji, wprowadzając jednocześnie bardzo szczegółowe przepisy dotyczące przetargów, czyli systemu wyłaniania oferentów, którym mogą być udzielane zamówienia publiczne na wykonanie robót budowlanych, prac projektowych, różnego rodzaju dostaw i usług. Dokonano także bardzo istotnych zmian w ustawach: o zagospodarowaniu przestrzennym i Prawo budowlane dostosowując je do wymogów wynikających z transformacji ustrojowej. Ponadto poprzez szereg szczególnych regulacji wprowadzano zasady kontroli i nadzoru obowiązujące instytucje finansujące inwestycje ze środków budżetowych. W konsekwencji, według aktualnie obowiązującego stanu prawnego, tylko część działań, opracowań i decyzji występujących w procesie inwestycyjnym jest przedmiotem regulacji prawnych. Porządek prawny w dziedzinie budowlanego procesu inwestycyjnego finansowanego ze środków publicznych tworzą w szczególności ustawy podane w tabelce. Ustawa Zakres regulacji Ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717) reguluje zasady kształtowania polityki przestrzennej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele , a także określa zasady i tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w tych sprawach Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 106 poz.1126, z późniejszymi zmianami) normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach, w zakresie wynikającym z wymagań dotyczących bezpieczeństwa Ustawa z dnia 10 czerwca 1994r. o zamówieniach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2002r. Nr 72, poz.664, z późniejszymi zmianami) określa zasady, formy i tryby udzielania zamówień na dostawy, usługi (w tym prace projektowe) oraz roboty budowlane Ustawa z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2003r. Nr 15, poz.148, z późniejszymi zmianami) określa m.in. zasady gospodarki finansowej podmiotów sektora finansów publicznych oraz zakres odpowiedzialności za nieprawidłowe dysponowanie i wydatkowanie środków publicznych Ustawa z dnia 20 marca 2002r. o finansowym wspieraniu inwestycji (Dz.U. z 2002r. Nr 41, poz.363, z późniejszymi zmianami) określa zasady i formy udzielania wsparcia finansowego przedsiębiorcom dokonującym nowych inwestycji lub tworzącym nowe miejsca pracy związane z tymi inwestycjami Ponadto istnieje szereg przepisów rozproszonych po innych ustawach i rozporządzeniach, które regulują kwestie finansowania ze środków publicznych inwestycji budowlanych realizowanych dla potrzeb różnych dziedzin gospodarki. Należą do nich przede wszystkim: ustawa z dnia 27 października 1994r. o autostradach płatnych (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. Nr 110, poz.1192, z późniejszymi zmianami) ustawa z dnia 29 lipca 1992r. o grach losowych i zakładach wzajemnych (tekst jednolity Dz.U. z 1998r. Nr 102, poz.650, z późniejszymi zmianami) ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz.721) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 października 2001r. w sprawie szczegółowych zasad finansowania inwestycji z budżetu państwa (Dz.U. Nr 133, poz.1480) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 maja 2002r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań oraz sposobów realizacji zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie gospodarowania środkami pochodzącymi z funduszy Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 102, poz.928, z późniejszymi zmianami) rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Badań Naukowych z dnia 30 listopada 2001 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania i rozliczania środków finansowych ustalonych z budżecie państwa na naukę (Dz.U. Nr 146, poz.1642) Wszystkie wymienione przepisy nie opisują budowlanego procesu inwestycyjnego kompleksowo, lecz odnoszą się do niektórych etapów i wybranych czynności w nich występujących. Posługują się przy tym różną terminologią oraz określają różne zakresy i formę dokumentacji wymaganej do podjęcia decyzji o finansowaniu inwestycji. Przykładowe zestawienie opracowań i pojęć wymienianych w różnych przepisach prawnych zawierających uregulowania odnoszące się do zasadniczych faz procesu inwestycyjnego Opracowanie Cel, sposób wykorzystania Podstawa prawna Projekt budowlany - opracowanie, którego zakres i formę określa ustawa i rozporządzenie Opracowanie wymagane dla potrzeb uzyskania pozwolenia na budowę Ustawa Prawo budowlane Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego Program i wartość kosztorysowa inwestycji - określenia zdefiniowane i opisane w ustawie i rozporządzeniu Opracowania wymagane przy ubieganiu się o finansowanie inwestycji budowlanej ze środków budżetu państwa Ustawa o finansach publicznych Rozporządzenie RM w sprawie określenia szczegółowych zasad finansowania inwestycji z budżetu państwa Wartość zamówienia publicznego na roboty budowlane i kosztorys inwestorski - pojęcia i opracowanie zdefiniowane i opisane w ustawie i rozporządzeniach Opracowanie wymagane dla potrzeb określenia wartości zamówienia, konieczne dla wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na roboty budowlane Rozporządzenie MSWiA w sprawie metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego Dokumentacja projektowa i specyfikacja techniczna wykonania robót budowlanych - pojęcia nie zdefiniowane, nie ustalony zakres i forma Opracowanie wymagane dla potrzeb określenia przedmiotu zamówienia, konieczne dla wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego Ustawa o zamówieniach publicznych Planowana wartość kosztorysowa wg zbiorczego zestawienia kosztów - pojęcia nie zdefiniowane, nie określony zakres i forma opracowania Opracowanie wchodzące w skład raportu końcowego dot. zrealizowanej inwestycji Rozporządzenie Przewodniczącego KBN w sprawie kryteriów i trybu przyznawania i rozliczania środków finansowych, ustalanych w budżecie państwa na naukę Wartość nowej inwestycji - wartość kosztorysowa inwestycji obejmująca nakłady zgodnie z ustawą o rachunkowości Opracowanie dla potrzeb określenia wielkości pomocy publicznej Ustawa o finansowym wspieraniu inwestycji Z powyższych zestawień oraz zakresu regulacji, określonych w ww. przepisach, wynika, iż unormowaniu podlegają przede wszystkim: procedury i opracowania wymagane na etapie pozwolenia na budowę, prawa i obowiązki inwestora, kierownika budowy, projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego w procesie budowy procedury udzielania zamówień publicznych wykonawcom i dostawcom biorącym udział w realizacji inwestycji, procedury wymagane przy ubieganiu się o środki publiczne: budżetowe i pomocowe z UE, określone dla właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego wymagania dotyczące użytkowania obiektu budowlanego. W przepisach tych brak jest natomiast uregulowań dotyczących: określenia podstawowych opracowań /wymienianych w przepisach/ niezbędnych dla właściwego przygotowania, organizacji i prowadzenia inwestycji budowlanej, takich jak: - program inwestycji, założenia techniczno-ekonomiczne, studium wykonalności, - dokumentacja projektowa, dokumentacja techniczna, specyfikacje techniczne wykonania i odbioru robót budowlanych, - zbiorcze zestawienie kosztów, koszty realizacji inwestycji, budżet inwestycji, zasad merytorycznej oceny dokumentów i opracowań wymaganych w ramach przygotowania inwestycji - jako podstawy podejmowania decyzji inwestycyjnych, uporządkowania zakresu odpowiedzialności państwowych jednostek budżetowych, jednostek samorządu terytorialnego i innych jednostek dysponujących środkami publicznymi na inwestycje budowlane, za podejmowane decyzje dotyczące programowania, planowania, kryteriów ekonomicznych i technicznych oceny projektów, wydatkowania i rozliczenia środków publicznych w porównaniu do uzyskanych efektów. Warto zwrócić uwagę, że w praktyce, a nawet w niektórych przepisach funkcjonują jeszcze pojęcia, które pochodzą z przepisów wymienionych na samym wstępie tj. z lat osiemdziesiątych. Z wyżej przedstawionych informacji i uwag widać wyraźnie, iż w budowlanym procesie inwestycyjnym szczególną kontrolą objęto kwestie bezpieczeństwa przy projektowaniu, budowaniu, użytkowaniu i utrzymywaniu obiektów budowlanych, oraz zasady, formę i tryby udzielania zamówień publicznych. W sposób dalece niewystarczający podlegają regulacjom sprawy bezpośrednio wiążące się z dbałością, nadzorem i kontrolą w zakresie efektywności wydatkowania środków publicznych na inwestycje budowlane. Brak jest prawnie określonej systematyki i standaryzacji budowlanego procesu inwestycyjnego oraz zdefiniowanych rodzajów funkcji menedżerskich w budownictwie.