Poniższy artykuł opracowano w oparciu o stan prawny obowiązujący w momencie powstania tego artykułu.
Redakcja nie gwarantuje aktualności tekstu w okresie późniejszym, jak również nie ponosi odpowiedzialności za ew. stosowanie się do zawartych w nim zaleceń.

Czy budownictwo nawiąże współpracę z nauką

W styczniowym numerze Inżyniera Budownictwa ukazał się artykuł profesorów - Józefa Głomba, Tadeusza Bilińskiego i Kazimierz Furtaka na temat „inżyniera przyszłości”[1]. Artykuł podnosi podstawowy problem polskiego budownictwa, jakim jest związek przedsiębiorczości[2] z nauką i zmusza do postawienia podstawowego pytania – dlaczego w ustroju demokratycznego państwa prawa i gospodarki rynkowej interesy przedsiębiorczości i nauki nie wywołują sprzężenia interesów, polegającego na tym, że nauka proponuje nowe techniki i technologie wytwarzania oraz technologie zarządzania procesami inwestycyjno-budowlanymi a przedsiębiorcy kupują patenty i know-how, względnie przedsiębiorstwa zgłaszają nowe problemy do rozwiązania i finansują prace naukowo-badawcze. To sprzężenie interesów przedsiębiorczości i nauki funkcjonuje w kapitalizmie już 200 lat i przyniosło współczesny rozwój cywilizacyjny oparty na zdobyczach nauki.
Moim zdaniem, jest to wynikiem niekompetentnie przeprowadzonej transformacji ustrojowej w budownictwie i inwestycjach publicznych. Wiara, że wystarczy deklaracja – „przywracamy kapitalizm jako podstawę ustroju demokratycznego” (po 45 latach dyktatury proletariatu nazywanej dla pozoru realnym socjalizmem), okazała się złudą. Od czasu kiedy w XVIII wieku kapitalizm odrzucił feudalne przywileje i instytucje, rozpoczął się trwający do dziś dnia proces pragmatycznego, opartego na wolności, doskonalenia stosunków rynkowych, ekonomiki przedsiębiorstw i roli państwa w zapobieganiu kryzysom ekonomicznym. W drugiej połowie minionego stulecia proces ten objął również inwestycje publiczne, które stały się jednym z czynników rozwoju po zniszczeniach drugiej wojny światowej i ważnym składnikiem budżetów państwowych i samorządowych.

Odrzucenie dyktatury proletariatu zostało dokonane przez suwerenną władzę ustawodawczą, nie zostały natomiast uchylone do końca socjalistyczne regulacje w sferze stosunków rynkowych i ekonomiki przedsiębiorstw budowlanych oraz inwestycji publicznych. Jednym z tych reliktów były ceny regulowane w budownictwie (obowiązujące do 2002 roku) oparte na doktrynie prof. Józefa Pajestki, w myśl której nieważna jest ocena wyników ekonomicznych pojedynczych przedsiębiorstw i poziom ich rentowności, ale ważne są wyniki ekonomiczne kraju jako całości[3]. Zakorzenione przez lata przeświadczenie, że nieistotne jest czy przedsiębiorstwo uzyskuje zyski czy straty, ale ważne jest ile wyciągnie dotacji z budżetu, widoczne jest do dziś dnia w postawie niektórych związków zawodowych i niektórych spółdzielców. Doktryna Pajestki oraz środowiska propagujące „trzecią drogę” spowodowały, że transformacja ustrojowa w budownictwie nie została przeprowadzona do końca. Skutkiem tego są ustawy z 1994 roku:

- Prawo budowlane, które wyłączyło przedsiębiorcę budowlanego z odpowiedzialności karnej za spowodowanie katastrofy budowlanej oraz odpowiedzialności cywilnej za straty, oraz

- ustawa o planowaniu przestrzennym, która oddała prawo do przeznaczania trenów pod zabudowę na wyłączność gminom, wykluczając rząd i jego agendy z możliwości wpływania na przeznaczanie terenów pod budowę infrastruktury technicznej kraju, co przyniosło wiadome skutki.

Ponieważ, jak mówi przysłowie, nieszczęścia chodzą parami – równocześnie, pod naciskiem ograbionych przez dyktaturę proletariatu właścicieli nieruchomości, popadnięto w drugą skrajność, jaką była absolutyzacja prawa prywatnej własności i oddanie prawa do obrony przed decyzjami planów zagospodarowania Sądom Administracyjnym. Nastąpiło to w całkowitym oderwaniu od potrzeb rozwojowych kraju i zasad jakie obowiązują we współczesnym kapitalizmie, w którym obrót nieruchomościami regulują ceny rynkowe (i oparty jest na zapisach ksiąg wieczystych, katastrze nieruchomości, kodeksie cywilnym i społecznym planowaniu przestrzennym). Społeczne planowanie przestrzenne obejmuje tereny, których właścicielem jest Skarb Państwa i wszyscy właściciele oraz reprezentacja najemców na równych prawach. Rząd jest organem zatwierdzającym przeznaczenie terenów pod zabudowę infrastruktury technicznej i obronności kraju oraz terenów pod zabudowę obiektów wspólnych dla wielu gmin - jak spalarnie śmieci, oczyszczalnie ścieków, ujęcia wodne i zbiorniki retencyjne. Decyzja rządu zatwierdzająca przeznaczenie terenów jest podejmowana po przeprowadzeniu analiz i studiach potrzeb ogółu społeczeństwa i nie podlega zaskarżeniu. W ten sposób w Niemczech, Anglii, Francji i innych krajach Europy, o tym gdzie i co ma być budowane nie decydują spekulanci budowlani. W tych krajach nie jest możliwe zatrzymanie budowy autostrady, czy obwodnicy, na skutek skargi właściciela nieruchomości; społeczny tryb planowania i niezaskarżalność decyzji rządu o przeznaczeniu terenu taką ewentualność wykluczają.

Przez ostatnie dwadzieścia lat spory w sprawie przeznaczenia terenu, jak wspomniałem, rozstrzygają u nas Sądy Administracyjne w oparciu o analizę legalności planów zagospodarowania. Legalność nie oznacza merytorycznej poprawności i trudno wymagać od Sądu Administracyjnego, który kieruje się badaniem zgodności decyzji z prawem administracyjnym, ażeby oceniał spory o ziemię z punktu widzenia interesów kraju i społeczeństwa. (Dla przykładu – w Wielkiej Brytanii spory te rozstrzyga Sekretarz Stanu w Ministerstwie Rozwoju[4], a odwołania - Sąd Najwyższy, co ucina pieniactwo.) Równolegle wprowadzone do ustawy o planowaniu przestrzennym przepisy o rencie planistycznej stworzyły podstawy do legalizacji spekulacji gruntami i do wzrostu kosztów działek budowlanych oraz spowodowały przeniesienie budownictwa jednorodzinnego na tanie tereny peryferyjne położone na terenach zalewowych i usuwiskach, co z kolei przyniosło wiadome rezultaty. Obowiązujący od roku 1994, przepis Art. 36 ustawy, że właściciel gruntu objętego planem ma prawo do 70% przyrostu jego wartości, jaki uzyska ze sprzedaży praw własności, spowodował spekulacyjny wykup gruntów, blokujący planowy rozwój kraju. Na wzrost wartości gruntów budowlanych wpływa: przeznaczenie gruntu, wyposażenie gruntu w infrastrukturę techniczną, rewaloryzacja starej zabudowy oraz budowa sieci handlowej i infrastruktury społecznej. Pierwotny właściciel i spekulujący na zwyżkę cen gruntów developer, nie wnosząc własnego wkładu, korzysta zatem z zysków powstałych z inwestycji finansowanej przez budżet państwa i gminy. Natomiast straty ponosi właściciel gruntu, którego teren położony jest obok oczyszczalni ścieków, spalarni odpadów, czy jest w strefie hałasu komunikacyjnego. Właściciel takiej działki ma jedynie prawo do wyrównania straty pomiędzy ceną gruntu sprzed uchwaleniem planu a ceną po jego wdrożeniu. Biorąc pod uwagę rażąco nierówne traktowanie obywateli, przepis ten wymaga również analizy czy jest zgodny z Konstytucją RP.

Dla zapobieżenia ograbiania gmin z należnych im dochodów, w niektórych krajach wdrożono instrumenty finansowania realizacji zadań planu przestrzennego zgodne z zasadami społecznej gospodarki rynkowej. Dla przykładu w Niemczech obowiązują przepisy, w myśl których wszystkie przychody ze wzrostu wartości terenów są zapisywane w księgach wieczystych i katastrze nieruchomości, a dodatkowe zyski ze sprzedanych przez gminę gruntów (uwolnionych w wyniku planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę), powstałe w wyniku opracowania planu zmiany przeznaczenia terenu i jego uzbrojenia, są przeznaczane na pokrycie poniesionych kosztów: opracowania planu, wykupu nieruchomości dla potrzeb rewaloryzacji zabudowy oraz wkładu własnego gminy na koszty budowy infrastruktury technicznej i społecznej; dopiero ewentualna nadwyżka jest dzielona pomiędzy właścicieli w oparciu o powierzchnię działek objętych planem. W tym modelu finansowania i rozliczeń prace planistyczne poprzedza weryfikacja zapisów w księgach wieczystych, zakaz zawierania transakcji na okres opracowania planu i weryfikacja zapisanej w katastrze nieruchomości wyceny gruntów o zmiany spowodowane dokonanymi i niezapisanymi transakcjami. Ten tryb ogranicza spekulacje i umożliwia gminie sprzedaż działek pod nowe budownictwo po cenach kosztów własnych gminy, co zwiększa dostępność terenów (pod budowę domów dla średnio zarabiających obywateli) zarówno nowo wprowadzonych do zabudowy, jak i terenów odzyskanych po starej zabudowie przemysłowej, terenów pokolejowych i po hałdach przemysłowych.
Odzyskane tereny pozwalają na rozwój tych miast bez sięgania po grunty rolne i tereny zielone (i stanowią podstawy zrównoważenia). W Niemczech, gdzie społeczna gospodarka rynkowa obowiązuje od lat, udział kosztów uzbrojonej działki budowlanej jednorodzinnej w całkowitych kosztach zabudowy nie przekracza 15 do 20%.

Ceny regulowane wprowadzono Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie zasad kalkulacji kosztorysowej legalizującym stosowanie tych cen wg zasad opracowanych przed transformacją ustrojową przez agendę PZITB. Ceny regulowane były obliczane jako iloraz założonych kosztów i katalogowych norm kosztorysowych. W tym czasie zgodnie z Dyrektywami UE ceny w budownictwie powinny wynikać z indywidualnych kalkulacji konkurujących oferentów, a ich wysokość zależeć od dobrej organizacji pracy, jakości kadr, nowych technologii i talentów menegerskich kierownictwa. Przez wiele lat nie mogła się przebić do świadomości decydentów, obowiązująca w kapitalizmie neoklasyczna definicja cen rynkowej, włoskiego ekonomisty Vilfreda Pareto[5], w myśl której „cena jest tą wielkością za jaką sprzedający jest gotów sprzedać produkt a kupujący jest gotów zapłacić”, a nie wieloskładnikową kalkulacją techniczną kosztów. Dopiero w ostatnich latach odstąpiono od stosowania cen regulowanych w przetargach publicznych. Ceny regulowane tym samym przez wiele lat blokowały możliwość akumulacji zysków dla potrzeb rozwoju przedsiębiorstw budowlanych i zatrzymały możliwość finansowania i rozwój krajowych technologii opartych na badaniach naukowych. Nowe technologie, jakie zostały wprowadzone w budownictwie w ostatnim 20-leciu pochodzą z krajów UE i są sprzedawane wraz z gotowymi produktami i wyposażeniem sprzętowym budów przez mocno osadzone na polskim rynku filie przedsiębiorstw zagranicznych kierowane, co można uznać za sukces, przez utalentowanych polskich managerów.

Jedną ze szkodliwych dla budownictwa regulacji była ustawa z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych, a jest – Prawo zamówień publicznych. W myśl tego prawa, o czym pisano już na łamach IB, do dziś dnia przyjmuje się za kryterium przetargowe najniższą cenę. W tej sprawie już w latach 90-tych US Department of Commerce wprowadził zmianę kryterium najniższej ceny na kryterium kosztów pełnego cyklu życia obiektu (LLCA) a w roku 1995 brytyjski parlament w Raporcie Committee of Public Account Second Report HC 337 pod tytułem „Improving Construction Performance” polecił rządowi brytyjskiemu odstąpić od kryterium zysku, gdyż wyniszcza ono ekonomicznie przedsiębiorstwa, przynosi bylejakość i oddaje pole firmom zagranicznym.
Nasz Urząd Zamówień Publicznych po przystąpieniu Polski do UE, a tym samym do europejskiego rynku budowlanego, nie podjął tego wyzwania mimo pełnego dostępu do informacji na ten temat. Na skutki tego nie trzeba było długo czekać, ze wstydem jako inżynierowie oglądamy rozpadające się po każdej zimie drogi i wiadukty oraz nowobudowane drogi – spowodowane złym dla interesów państwa prawem.

Jednym z ważnych składników państwa prawa i społeczeństwa obywatelskiego jest prawo do zrzeszania się. Pierwszy krok w budownictwie mamy za sobą - powstały i działają liczne izby i zrzeszenia zawodowe. Wymaga natomiast omówienia, co stoi na przeszkodzie, aby istniejące krajowe stowarzyszenia i izby zawodowe przejęły od administracji rządowej te regulacje, które historycznie były kształtowane w starych społeczeństwach obywatelskich przez organizacje prywatnego biznesu bez udziału rządów. Regulacje te dotyczą prawnych stosunków wzajemnych podmiotów gospodarczych działających na wolnym rynku i podstaw technicznych tych stosunków. Regulacje te ustalane na zasadzie konsensusu pomiędzy uczestnikami obrotu rynkowego są stosowane w zgodzie z kodeksami cywilnymi krajów kultury zachodniej na podstawie delegacji do ustalania regulaminów umów. Regulaminami takimi są „Ogólne i szczególne warunki umów o roboty budowlane” opracowane przez FIDIC oraz „Standardowe metody pomiaru robót budowlanych” (Civil Engineering Standard Method of Measurement) opracowane przez Institution of Civil Engineers. Ponadto opracowano regulacje krajowe dostosowane do zwyczajów i potrzeb dotyczące: baz cen i kosztów, indeksacji cen, warunków technicznych wykonania i odbioru robót, metod opracowania harmonogramów robót w warunkach ograniczonych zasobów, metod analiz ekonomicznych, zasad zarządzania cyklami projektowymi oraz w ostatnich latach softwarów (wspomagających pracę projektantów, kierowników budów, projekt managerów, rzeczoznawców ds. szacowania kosztów) dotyczących procedur projektowania i budowy. Nie sposób wymienić wszystkie opracowania wspierające, jak bowiem wynika z licznej i dostępnej w internecie literatury, powstają coraz to nowe opracowania rozwiązujące nowe wyzwania (jak np. sprawy zrównoważonego rozwoju), które podejmowane są bez zwłoki dla uzyskania przewagi w walce konkurencyjnej na rynku budowlanym.

Rozwój i potencjał technologiczny budownictwa europejskiego w drugiej połowie ubiegłego wieku jest wynikiem potencjału intelektualnego stowarzyszeń zawodowych i znakomitych politechnik i instytutów badawczych finansowanych zarówno przez państwo jak i prywatny biznes. Etos zawodowy członków tych organizacji przyniósł im uznanie i szacunek. Najlepiej zrozumieli to Anglicy i Amerykanie – obecnie wszystkie ustawy dotyczące budownictwa przed ich rozpatrzeniem i uchwaleniem są przygotowywane merytorycznie na podstawie analiz opracowanych przez ośrodki naukowe i komitety naukowe stowarzyszeń. Wydaje się, po dwudziestu latach doświadczeń, że nie należy liczyć na rozwiązanie stojących przed budownictwem problemów. Nową jakość mogą przynieść jedynie inicjatywy stowarzyszeń zawodowych i ich twórcze współdziałanie.

Dokończenie transformacji rynkowej w budownictwie jest pilne i konieczne, bo bez dobrze działającego rynku, bez rozwoju bazy ekonomicznej kapitalistycznych przedsiębiorstw budowlanych nie stworzymy mechanizmu finansowania nauki i wynalazczości; a bez poprawienia złego prawa i uruchomienia potencjału intelektualnego (jaki tkwi w stowarzyszeniach zawodowych) nie pchniemy rozwoju technicznego i technologicznego budownictwa.

[1] Inżynier budownictwa nowych czasów. Potrzeba zmiany stylu działania – Józef Głomb, Tadeusz Biliński, Kazimierz Furtak.(Inżynier Budownictwa nr 1/2011)

[2] patrz – Peter Drucker, Innowacja i przedsiębiorczość, PWE, Warszawa 1992

[3] Teoria ta zakładała odrębność cen regulowanych i konsumpcyjnych, co doprowadziło do sprzedaży wyrobów przemysłu i eksportu budownictwa do krajów RWPG poniżej kosztów wytwarzania.

[4] Town and Country planning Act 1990

[5] Markiz Vilfredo Federico Damaso Pareto (ur. 15 lipca 1848 w Paryżu, zm. 19 sierpnia 1923 w Céligny) - włoski ekonomista i socjolog. Był współtwórcą tzw. "lozańskiej szkoły w ekonomii". Został zapamiętany przez niezwykle prostą i łatwo trafiającą do świadomości zasadę 80/20, nazwaną później zasadą Pareto. Oryginalnie Pareto stwierdził, że 80% bogactwa narodu znajduje się w rękach 20% ludzi i okazało się, że rzeczywiście tak jest. Jak się później okazało, zasada ta ma zastosowanie w wielu innych przypadkach, bowiem często jest tak, że:

  • 20% klientów jest odpowiedzialnych za 80% zysków
  • 20% sprzedawców generuje 80% sprzedaży
  • 20% zadań jakie wykonujemy odpowiedzialne jest za 80% efektów
  • 80% przychodów przedsiębiorstwa pochodzi z 20% produktów
  • 80% ludności regionu zajmuje jedynie 20% jego powierzchni
  • itd.