Poniższy artykuł opracowano w oparciu o stan prawny obowiązujący w momencie powstania tego artykułu.
Redakcja nie gwarantuje aktualności tekstu w okresie późniejszym, jak również nie ponosi odpowiedzialności za ew. stosowanie się do zawartych w nim zaleceń.

Ceny jednostkowe w kosztorysach ofertowych w zamówieniach publicznych

Opracowywanie kosztorysów na roboty budowlane z zastosowaniem formuł kalkulacyjnych uwzględniających ceny jednostkowe robót ma długą historię i wydawać się mogło, iż zasady takiej kalkulacji są jednolite i doskonale znane, mimo braku obowiązujących przepisów.
Okazuje się jednak, że w tym obszarze można spotkać praktyki, które wskazują na brak systematyki i elementarnej standaryzacji zasad, podstaw i metod kalkulacji kosztorysowej.
Potwierdzeniem tego są liczne wyroki KIO. Jest to widoczne zarówno w formułowanych przez Zamawiającego wymaganiach zawartych w opisie sposobu obliczenia ceny oferty, jak i w uzasadnieniach wyroków Krajowej Izby Odwoławczej.
Oto kilka przykładów.

 

 

Przykład 1 /Sygn. akt: KIO 2679/10/

Zgodnie z zapisami w SIWZ Zamawiający wymagał:

- kosztorys ofertowy należy sporządzić w dwóch wersjach w oparciu o dokumentację techniczną, metodą uproszczoną z zastosowaniem cen jednostkowych:

I wersja - w układzie identycznym jak przedmiar robót;

II wersja - w układzie odpowiadającym podziałowi na poszczególne transze zgodnie ze wstępnym harmonogramem robót;

- wszystkie pozycje katalogowe muszą być ujęte w kosztorysie ofertowym i wycenione;

- nie dopuszcza się składania kosztorysów szczegółowych nie zawierających cen jednostkowych;

- przedstawione w przedmiarze pozycje katalogowe mają charakter informacyjny, określający zakres robót objęty daną pozycją przedmiarową, wymagany przez Zamawiającego do wykonania.

Ponadto Zamawiający sformułował wymóg, aby w terminie co najmniej jednego odbioru częściowego określona przez wykonawcę w harmonogramie wartość robót wykonanych i zafakturowanych do końca roku wynosiła 230 tys. złotych.

 

Wykonawca, który złożył ofertę z najniższą ceną, w celu spełnienia wymagań postawionych przez Zamawiającego, a w szczególności sporządzenia harmonogramu realizacji robót w sposób zapewniający finansowanie w części dotyczącej bieżącego roku na kwotę brutto 230 tys. zł, w swojej kalkulacji ceny część pozycji celowo zaniżył a niektóre zawyżył. Jak sam wyjaśniał dokonał „przestawienia kosztów pomiędzy poszczególnymi elementami kosztorysów i ich pozycjami” poprzez obniżenie cen materiałów lub (w przypadku kalkulacji własnej robocizny) zmieniając nakłady.

Zamawiający odrzucił tę ofertę na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 ustawy Pzp, jako zawierającą rażąco niską cenę w oparciu o ocenę zaniżonych cen wybranych pozycji kosztorysowych.
Wykonawca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł odwołanie, a Krajowa Izba Odwoławcza rozstrzygnęła je na korzyść Wykonawcy, stwierdzając w uzasadnieniu między innymi, że:

- kalkulowanie cen jednostkowych jest uprawnieniem Wykonawcy a zarazem jego obowiązkiem;

- Wykonawca nie musi w taki sposób ustalać cen jednostkowych, aby w każdej z tych cen zapewnić rentowność wykonania określonego elementu robót;

- istotne jest, aby cena całkowita oferty za przedmiot zamówienia pokrywała koszty realizacji robót budowlanych oraz zapewniała Wykonawcy nawet minimalny poziom zysku;

- oceniając tylko część oferty, Zamawiający nie mógł odrzucić oferty odwołującego, bowiem art. 89 ust.1 pkt 4 Pzp stanowi o rażąco niskiej cenie oferty w stosunku do przedmiotu zamówienia, nie zaś rażąco niskiej ceny pewnej części oferty.

 

 

Przykład 2 /Sygn. akt: KIO 1161/11/

Zamawiający w specyfikacji istotnych warunków zamówienia zobowiązał Wykonawców do złożenia wraz z ofertą między innymi następujących dokumentów:

- kosztorys ofertowy,

- wykaz materiałów przewidywanych do użycia przy wykonywaniu robót, w którym należało określić nazwy i ceny wszystkich materiałów przyjętych przy kalkulacji cen jednostkowych w kosztorysie ofertowym.

W SIWZ zostały sformułowane następujące wymagania:

- cena oferty zostanie wyliczona przez wykonawcę w oparciu o kosztorysy ofertowe sporządzone na formularzach, których wzór stanowi formularz wg załącznika,

- podstawą obliczenia ceny oferty są Przedmiary robót załączone do SIWZ,

- wyliczone w kosztorysach ofertowych wartości netto za wykonanie poszczególnych elementów robót Wykonawca winien wpisać do Tabeli wartości elementów scalonych ... oraz w tej Tabeli wyliczyć cenę oferty brutto.

Zamawiający wybrał najkorzystniejszą ofertę (z najniższą ceną), w której Wykonawca do ostatecznej kalkulacji przyjął ceny zdecydowanie różniące się (o wiele niższe) od cen podanych w formularzu (wykaz materiałów).
Od tego rozstrzygnięcia inny wykonawca złożył odwołanie, domagając się odrzucenia wybranej oferty na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2, gdyż jej treść nie odpowiada treści SIWZ bez możliwości jej poprawienia w trybie art. 87 ust. 2 ustawy Pzp, gdyż charakter omyłek wskazuje na istotne odstępstwo treści oferty od treści SIWZ.
Podniósł w uzasadnieniu, że w 30 przypadkach wystąpiły niezgodności polegające na tym, że cena materiału wymieniona w Formularzu - Wykaz materiałów była wyższa niż cena jednostkowa całkowitego wykonania w Formularzu - Tabela wartości elementów scalonych.

Przykładowo:

- beton B-40 z ceną jednostkową 346 zł/m3 został wyceniony w tabeli elementów rozliczeniowych na 182 zł/m3,

- krawężniki kamienne wtopione na ławie betonowej z oporem - przy cenie jednostkowej 110,00 zł w pozycji Materiały, zostały wycenione w tabeli elementów rozliczeniowych na 80,14 zł.

W ocenie odwołującego postępowanie takie doprowadziło w konsekwencji do złożenia ceny oferty zaniżonej i nieprawdziwie skalkulowanej.

 

Krajowa Izba Odwoławcza oddaliła odwołanie pomimo uznania, że zapisy SIWZ wskazywały na konieczność zawarcia w formularzu - Wykaz materiałów tych samych cen, które następnie zostały uwzględnione w kosztorysie ofertowym. Stwierdziła między innymi w uzasadnieniu, że w myśl art. 192 ust. 2 ustawy Pzp Izba uwzględnia odwołanie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów ustawy, które miało wpływ lub może mieć istotny wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia, a w przedmiotowym przypadku zaistniałe naruszenie w żaden sposób nie mogło wpłynąć na wynik postępowania.
KIO zwróciła uwagę, że stosownie do zapisów SIWZ cenę oferty należało wyliczyć w oparciu o kosztorysy ofertowe sporządzone na formularzach, których wzór załączono do SIWZ i podstawą obliczenia ceny oferty są załączone Przedmiary robót. Wyliczone w kosztorysach ofertowych wartości netto za wykonanie poszczególnych elementów robót wykonawca winien wpisać do Tabeli wartości elementów scalonych, na formularzu zgodnym z treścią załączonego Formularza oraz w tej Tabeli wyliczyć cenę oferty brutto.
Wobec powyższych zapisów KIO stwierdziła, że Formularz - Wykaz materiałów nie ma żadnego znaczenia dla wyliczenia ceny oferty.

 

 

Przykład 3 /Sygn. akt: KIO/UZP 932/10/

Zamawiający w Specyfikacji istotnych warunków zamówienia w części dotyczącej opisu sposobu obliczenia ceny oferty sformułował następujące wymagania:

- cena ofertowa jest wynagrodzeniem kosztorysowym,

- Wykonawca zobowiązany jest sporządzić kosztorys ofertowy opracowany metodą kalkulacji uproszczonej na podstawie przedmiaru robót załączonego do SIWZ uwzględniając w nim wszystkie wyszczególnione pozycje robót, ilości robót (…),

- każda pozycja kosztorysu ofertowego winna zawierać numer pozycji odpowiadający numerowi pozycji przedmiaru, podstawę (numer katalogu lub nazwę przyjętą w przedmiarze np. kalkulacja własna, analiza własna, analogia itp.), opis pozycji, jednostki miary i ilość, cenę jednostkową, wartość pozycji.

Zamawiający odrzucił ofertę (z najniższą ceną), w której stwierdził w czterech pozycjach złożonego kosztorysu dokonanie zmian ustalonych w przedmiarach opisów zadań (czynności) poprzez zastosowanie błędnej podstawy wyceny.
W ocenie Zamawiającego pozycje te jako odmienne od wskazanych przez Zamawiającego stanowią różnicę w treści oferty w stosunku do treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia, co oznacza wypełnienie przesłanki odrzucenia oferty na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo zamówień publicznych; wskazanej różnicy w treści oferty nie można poprawić w trybie przepisu art. 87 ust. 2 pkt 3 ustawy, gdyż dokonanie takich zmian spowodowałoby istotną zmianę w treści oferty i naruszałoby powołane wyżej postanowienia.

 

Wykonawca wniósł odwołanie domagając się uchylenia decyzji o odrzuceniu jego oferty i nakazanie ponownego rozpatrzenia ofert z uwzględnieniem jego oferty.
Odwołujący zakwestionował ocenę zamawiającego, że złożył ofertę z błędami, których nie można poprawić, polegającymi na rozbieżności w numerach KNR w kosztorysie.
Stwierdził, że rozbieżności w numerach KNR wskazane przez Zamawiającego nie powodują istotnych zmian w treści oferty i nie zmieniają przedmiotu zamówienia; zakres materiałów i elementów budowlanych, a także zakres prac nie został zmieniony poprzez zastosowanie innych pozycji z KNR.
Krajowa Izba Odwoławcza odwołanie oddaliła, uznając wprowadzenie w ofercie zmian podstaw wyceny jako „różnicę w treści oferty w stosunku do treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia, co oznacza wypełnienie przesłanki odrzucenia oferty na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy pzp”.

 

 

PODSUMOWANIE, WNIOSKI

Opisane wyżej sytuacje to tylko niektóre z licznych przykładów, które ilustrują sformułowaną na wstępie tezę dotyczącą praktyk związanych z opracowywaniem kosztorysów z uwzględnieniem cen jednostkowych przy obliczaniu ceny oferty w zamówieniach publicznych.

Widać wyraźnie (przykład 1 i 2), że często ceny jednostkowe są „traktowane” jako całkowicie umowna kategoria, których wartość może być kształtowana przez wykonawców w kalkulacji kosztorysowej na dowolnym poziomie, nie mającym żadnego merytorycznego uzasadnienia.
Sformułowania zawarte w opisie sposobu obliczenia ceny oferty SIWZ przy braku szczegółowych wymagań odnośnie opracowania kalkulacji kosztorysowej skutkuje tym, że ceny jednostkowe robót mogą być zawyżane, zaniżane lub całkowicie pomijać rzeczywiste koszty wykonania, w tym (przykład 2) nie pokrywać nawet kosztów materiałów określonych przez samego wykonawcę. W skrajnych przypadkach spotkać można (i to nie na zasadzie wyjątku) sytuacje, gdy cenom jednostkowym w kosztorysie przypisywana jest wartość 0,00 zł, a dopuszczalność takiej kalkulacji sankcjonują wyroki Krajowej Izby Odwoławczej.

W dużej mierze wpływ na takie podejście do cen jednostkowych mają bez wątpienia przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych o cenie rażąco niskiej i orzecznictwo KIO w tym zakresie, które dotyczą wyłącznie ceny oferty. Można odnieść wrażenie, że upowszechnienie tej wiedzy spowodowało, iż uznano za istotną, podlegającą kontroli i ocenie tylko oferowaną cenę oferty za wykonanie przedmiotu zamówienia.
W konsekwencji przyjęto, że w odniesieniu do cen jednostkowych występujących w kalkulacji ceny oferty nie należy stosować, wymagać i przestrzegać żadnych zasad i reguł.

Jednocześnie można spotkać całkowicie inne sytuacje, o czym świadczy przykład 3, gdy są formułowane nadmierne wymagania dotyczące kalkulacji cen jednostkowych, polegające między innymi na wskazaniu przez Zamawiającego w przedmiarze /ślepym kosztorysie???/ podstaw normatywnych i zobowiązanie Wykonawcy do ich zastosowania w kalkulacji. Częste są przypadki, gdy Zamawiający wskazuje w przedmiarze, które ceny jednostkowe muszą być skalkulowane na podstawie określonych katalogów, a które na podstawie analizy lub kalkulacji indywidualnej czy też analogii, co stanowi ewidentne naruszenie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2 września 2004 r.[1] Nie kwestionują tego rodzaju praktyk wyroki KIO, które np. akceptują odrzucenie oferty Wykonawcy z tytułu nieuwzględnienia w kalkulacji ceny jednostkowej mnożnika do nakładów robocizny i sprzętu, wynikającego ze wskazanego KNR.
Opisane w przykładach 1-3 działania należy ocenić bardzo krytycznie.
Brak obowiązujących przepisów regulujących problematykę sporządzania kosztorysów przez Wykonawców robót dla potrzeb określenia oferowanej ceny nie powinien bowiem prowadzić do formułowania i stosowania tak rozbieżnych zasad kosztorysowania.

Warto zatem przypomnieć, iż w latach ubiegłych były przecież opracowane przy udziale szeroko reprezentowanego środowiska Kosztorysantów (m.in. przez Stowarzyszenie Kosztorysantów Budowlanych) standardy, które określały metody kosztorysowania, w tym metodę kalkulacji uproszczonej.
Zgodnie z tymi standardami, które znajdują zastosowanie w programach do kosztorysowania, ceny jednostkowe robót w kalkulacji uproszczonej przy sporządzaniu kosztorysów ofertowych ustala się na podstawie kalkulacji własnej wykonawcy robót.
Kalkulacja własna ceny jednostkowej polega natomiast na szczegółowym obliczeniu kosztów robocizny, materiałów z kosztami zakupu, pracy sprzętu i środków transportu technologicznego, niezbędnych do wykonania robót objętych daną jednostką przedmiarową oraz kosztów pośrednich i zysku.

W przywołanych standardach wyraźnie podkreśla się, że ceny jednostkowe powinny być ustalane wg kalkulacji własnej wykonawcy i obejmować wszystkie koszty niezbędne do wykonania robót przy czym podstawą tej kalkulacji nie muszą być jednostkowe nakłady rzeczowe określone w katalogach.
Zastosowanie powyższych podstawowych zasad wykluczyłoby opisane wyżej niewłaściwe praktyki, gdzie cena jednostkowa nie ma związku z kosztami lub musi uwzględniać określone przez Zamawiającego nakłady.
Pozostaje zatem zaapelować do „środowiska kosztorysantów” o podejmowanie wszelkich działań w celu wyeliminowania wadliwych zapisów formułowanych w specyfikacjach istotnych warunków zamówienia dotyczących opisu sposobu obliczenia ceny oferty na roboty budowlane.

 

 

 

 

[1] Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz.U. nr 202, poz.2072, z 2005 r. nr 75, poz.664 i z 2011 r. nr 42,  poz.217)