Poniższy artykuł opracowano w oparciu o stan prawny obowiązujący w momencie powstania tego artykułu.
Redakcja nie gwarantuje aktualności tekstu w okresie późniejszym, jak również nie ponosi odpowiedzialności za ew. stosowanie się do zawartych w nim zaleceń.

Opinie Departamentu Prawnego UZP

Na stronie internetowej Urzędu Zamówień Publicznych http://www.uzp.gov.pl w dziale [ PRAWO ] - [ Opinie prawne ] znajduje się ponad 60 opinii Departamentu Prawnego UZP dotyczących zamówień publicznych. Treść pięciu z nich przedstawiamy Państwu w całości.

 


Departament Prawny Urzędu Zamówień Publicznych, mając na celu ujednolicenie praktyki stosowania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, zajmuje się wyjaśnianiem ogólnego ich znaczenia, gdy powstają w tym względzie uzasadnione wątpliwości. Przedstawione poniżej opinie zostały sporządzone na użytek konkretnych przypadków, niemniej jednak mogą służyć ujednolicaniu praktyki stosowania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych.


 

1) Definicja legalna najkorzystniejszej oferty (art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy).

2) Sposób określania przedmiotu zamówienia. Sumowanie wartości udzielanych zamówień.

3) Podział zamówienia na części (art. 3 ust. 2 ustawy).

4) Ustawa o zamówieniach publicznych a wydatkowanie środków z programu SAPARD

5) Wartość szacunkowa, cena, kwota jaką zamawiający przeznaczył na finansowanie zamówienia.

 

1) Definicja legalna najkorzystniejszej oferty (art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy)

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (tj. Dz.U. z 2002 r., Nr 72, poz. 664 ze zm.) przez najkorzystniejszą ofertę należy rozumieć ofertę z najniższą ceną albo ofertę, która przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny oraz innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia, w szczególności kosztów eksploatacji, parametrów technicznych, funkcjonalności oraz terminu wykonania.

 

Jak wynika z przytoczonej definicji ustawodawca wskazał na dwa sposoby oceny ofert. Pierwszy odnosi się do wyboru oferty z najniższą ceną. Z cyt. definicji wynika, iż zamawiający udzielając zamówienia publicznego na usługi, dostawy lub roboty budowlane może w każdym trybie zastosować jako jedyne kryterium wyboru ofert - kryterium ceny. Inaczej mówiąc, cena jako jedyne kryterium wyboru najkorzystniejszej oferty może mieć zastosowanie w każdym z trybów wskazanych w ustawie.

 

Drugi sposób oceny ofert odnosi się do wyboru oferty, która przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny oraz innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia, w szczególności kosztów eksploatacji, parametrów technicznych, funkcjonalności oraz terminu wykonania. Wskazany powyżej sposób wyboru najkorzystniejszej oferty właściwy jest przede wszystkim w tych postępowaniach, w których jakość przedmiotu zamówienia lub jego inne istotne elementy mogą się zasadniczo różnić. Zatem w każdym przypadku gdy zamawiane usługi, dostawy lub roboty budowlane nie są identyczne pod względem standardu i jakości ich wykonania, zamawiający może w specyfikacji istotnych warunków zamówienia wskazać także inne niż cena, kryteria jakimi będzie się kierował przy wyborze najkorzystniejszej oferty. Kryteria te powinny odnosić się do tych elementów, które mogą różnicować poszczególne oferty.

 

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, że cena zawsze musi być jednym z kryteriów oceny ofert, choć nie koniecznie kryterium o najwyższej wadze (np. mogłoby to mieć miejsce w przypadkach szczególnie wysokich wymagań jakościowych przedmiotu zamówienia). Ustawodawca w żadnym z przepisów ustawy nie wskazał jaką wartość procentowa ma stanowić cena w stosunku do innych kryteriów wskazanych w specyfikacji. Jednakże biorąc pod uwagę cel wprowadzania ustawy o zamówieniach publicznych (m.in. racjonalizacja wydatków publicznych), a także znaczenie jakie zostało nadane kryterium ceny jako kryterium obowiązkowemu, waga tego kryterium nie powinna być przez oferentów zaniżana.

 

Zaznaczyć należy, iż definicja zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy - pomijając obowiązkowe kryterium ceny - zawiera jedynie przykładowe kryteria, jakie może ustalić zamawiający. Są to koszty eksploatacji, parametry techniczne, funkcjonalność oraz termin wykonania. Dyrektywy UE jako dodatkowe kryteria wymieniają również jakość i zalety estetyczne, wsparcie techniczne (serwis) czy użyteczność ("Zamówienia Publiczne w Unii Europejskiej - Dyrektywy dotyczące zamówień publicznych na usługi, dostawy i roboty budowlane." Wyd. II rozszerzone i poprawione, UZP 2001 r., s. 70-73).

 

Chociaż lista kryteriów nie jest listą wyczerpującą i zamawiający może określić własny ich zestaw kryteriów to jednak kryteria oceny ofert nie mogą być dowolne i uznaniowe, ani dawać zamawiającemu nieograniczonej swobody arbitralnego wyboru oferty. Kryteria muszą być sformułowane obiektywie, odnosić się wyłącznie do przedmiotu zamówienia i należy je stosować jednakowo wobec wszystkich oferentów. Zgodnie z art. 27d ust. 2 ustawy, kryteria oceny ofert nie mogą dotyczyć właściwości dostawcy lub wykonawcy, a w szczególności jego wiarygodności ekonomicznej, technicznej lub finansowej (z zastrzeżeniem zamówień na usługi, o których mowa w art. 6 ust. 2). Treść art. 27d ustawy, w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zamówieniach publicznych (Dz.U. Nr 76, poz. 813 ze zm.), jest niezmiernie istotna z punktu widzenia systemu zamówień publicznych. W stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie cyt. noweli (a więc przed 26 października 2001 r.), z braku wyraźnej regulacji, a wręcz wobec tego, iż kryteria podmiotowe były przykładowo wymienione w druku ZP - 110, przy wyborze najkorzystniejszej oferty funkcjonowała niepożądana dowolność, bowiem niejednokrotnie oceniano oferenta, a nie przedstawioną przez niego ofertę. Po wejściu w życie noweli, kryteria selekcji kandydatów, odnoszące się do wiarygodności, sytuacji ekonomicznej i finansowej oraz możliwości technicznych wykonawcy - dopuszczalne przy ocenie spełnienia warunków stawianych dostawcom lub wykonawcom - nie mogą być stosowane jako kryteria oceny i wyboru najkorzystniejszej oferty. Takie rozwiązanie zgodne jest ze standardami europejskimi. Jak to określił w jednej ze swych opinii w postępowaniu przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości Rzecznik Generalny kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej ekonomicznie odnoszą się do produktu, a nie producenta, do jakości towaru (usługi, roboty budowlanej), a nie do jakości wykonawcy. (opinia Rzecznika Generalnego Darmona z 4 maja 1988 r. przedłożona Trybunałowi w sprawie C-31/87(Beentjjes) p. 35)

 

2) Sposób określania przedmiotu zamówienia. Sumowanie wartości udzielanych zamówień

Zgodnie z art. 12 ustawy z 21 grudnia 2001 r. (Dz. U. Nr 154, poz. 1802) zmieniającym ustawę z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zamówieniach publicznych (Dz.U. Nr 76, poz. 813), termin wejścia w życie art. 3a ustawy przesunięty został na dzień 1 stycznia 2004 r. Tym samym, sposób liczenia wartości zamówienia nie uległ zmianie - tak jak dotychczas wartością zamówienia jest zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy, wartość szacunkowa zamówienia, ustalona przez zamawiającego z należytą starannością, bez podatku od towarów i usług (VAT). Oblicza się ją dla każdego zamówienia z osobna, biorąc pod uwagę przewidywaną wysokość ceny bez podatku VAT należnej za cały okres trwania umowy. Przykładowo, po udzieleniu zamówienia publicznego, w przypadku konieczności dodatkowego zamówienia dostaw lub usług których pierwotnie nie przewidziano do realizacji, stosuje się procedurę właściwą do wartości nowego zamówienia. W przypadku zatem, gdy określona wartość dodatkowo udzielanego zamówienia nie przekracza równowartości kwoty 3 000 EURO, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy, nie mają zastosowania przepisy ustawy o zam. publ. W powyższym przypadku, ocenę co do prawidłowości zastosowania przez zamawiającego procedur uzależnić należy od tego, czy konieczność rozszerzenia pierwotnego zamówienia była skutkiem obiektywnie nie dających się przewidzieć okoliczności.

 

Ustawa o zamówieniach publicznych, prócz tego, że w art. 3 ust. 1 nakazuje stosować jej przepisy do udzielania zamówień publicznych na dostawy, usługi lub roboty budowlane, nie przesądza, co ma być przedmiotem zamówienia publicznego oraz jaki ma być jego zakres. Decyduje o tym sam zamawiający, uwzględniając jednak przy tym treść art. 17 ustawy. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy przedmiot zamówienia określa się za pomocą obiektywnych cech technicznych i jakościowych przy przestrzeganiu Polskich Norm lub klasyfikacji wydanych na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439, ze zm.), a w odniesieniu do robót budowlanych dokumentacji projektowej oraz specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót. Natomiast art. 17 ust.2 ustawy zakazuje określania przedmiotu i warunków zamówienia w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję.

 

Zgodnie z legalną definicją zawartą w ustawie przez "kategorię dostaw lub usług" należy rozumieć piąty poziom grupowania dostaw lub usług stosowany w klasyfikacjach statystycznych wydawanych na podstawie ustawy z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (art. 2 ust. 1 pkt 12 ustawy). Chodzi tutaj o Polską Klasyfikację Wyrobów i Usług wprowadzoną rozporządzeniem Rady Ministrów z 18 marca 1997 r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy Polską Klasyfikację Wyrobów i Usług stosuje się także przy określeniu przedmiotu zamówienia, co jest niezależne od sumowania wartości zamówień w ramach jednej kategorii zgodnie z art. 3a ustawy.

 

Ponadto, zamawiający określając przedmiot i wartość zamówienia publicznego musi przestrzegać art. 3 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym nie wolno mu, w celu uniknięcia stosowania ustawy lub uniknięcia procedur udzielania zamówień publicznych określonych ustawą, dzielić zamówienia na części oraz zaniżać wartości zamówienia.

 

3) Podział zamówienia na części (art. 3 ust. 2 ustawy)

Określając przedmiot i wartość zamówienia publicznego należy mieć na względzie zakaz wynikający z treści art. 3 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym zamawiający nie może, w celu uniknięcia stosowania ustawy lub uniknięcia procedur udzielania zamówień publicznych określonych ustawą, dzielić zamówienia na części oraz zaniżać wartości zamówienia. Przepis ten ma zapobiegać sytuacjom, w których zamawiający, chcąc ominąć ustawowe procedury, dzieli jedno duże zamówienie na dwa lub więcej zamówień o mniejszej wartości każdego z nich. Jeżeli jednak podział zamówienia wynika z potrzeby realizacji innych celów, niż wymienione powyżej lub jeżeli podział nie prowadzi do zejścia poszczególnych zamówień poniżej ustawowych wartości progowych, czyli nie prowadzi do odstąpienia od właściwej dla zamówienia procedury albo wymogu uzyskania decyzji Prezesa UZP - dla przykładu podyktowany jest względami organizacyjnymi, technicznymi lub gospodarczymi, związanymi ze specyfiką działalności zamawiającego i dokonywanych przez niego zamówień - wówczas podział jest dopuszczalny. Z drugiej strony udzielenie kolejnych zamówień lub wielu zamówień w jednym czasie, dotyczących tego samego przedmiotu, na zbliżonych zasadach, zwłaszcza temu samemu wykonawcy, może być uznane za podział zamówienia naruszający dyspozycję art. 3 ust. 2 ustawy.

 

4) Ustawa o zamówieniach publicznych a wydatkowanie środków z programu SAPARD

Przepis art. 3 c ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2002 roku Nr 72, poz. 664 ze zm.) określa sytuacje, w których dopuszczalne jest stosowanie innych zasad przy udzielaniu zamówień publicznych niż te które określone zostały w ww. ustawie. Jeżeli więc zamówienie ma być finansowane z udziałem środków zagranicznych przyznanych na podstawie umowy międzynarodowej, która przewiduje inne niż ustawa procedury udzielania zamówienia, zamawiający stosuje procedury określone w umowie międzynarodowej (art. 3 c ust. 1).

 

Aby spełnione zostały przesłanki wyłączające dane zamówienie spod rygorów ustawy o zamówieniach publicznych spełnione być muszą (w sposób łączny) następujące przesłanki:

- zamówienie finansowane jest z udziałem środków zagranicznych przyznanych na podstawie umowy międzynarodowej,
- umowa międzynarodowa przewiduje inne niż ustawa procedury udzielania zamówienia.

 

Zgodnie z powszechnie przyjętą w doktrynie definicją, umowa międzynarodowa to zgodne oświadczenie woli dwu lub więcej podmiotów prawa międzynarodowego, które rodzi prawa i obowiązki skuteczne w prawie międzynarodowym. Art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz.U. Nr 39, poz. 443 ze zm.), precyzuje, iż umowa międzynarodowa to porozumienie między Rzeczypospolitą Polską a innym podmiotem lub podmiotami prawa międzynarodowego, regulowane przez prawo międzynarodowe, niezależnie od tego, czy jest ujęte w jednym dokumencie czy w większej liczbie dokumentów, bez względu na jego nazwę oraz bez względu na to, czy jest zawierane w imieniu państwa, rządu czy ministra kierującego działem administracji rządowej właściwego do spraw, których dotyczy umowa międzynarodowa.

 

Przedmiotowy problem dotyczy zamówień współfinansowanych ze środków programu SAPARD Unii Europejskiej. Zasady realizacji tego programu określa umowa międzynarodowa - Wieloletania Umowa Finansowa zawarta dnia 21 stycznia 2001 r. między Komisją Wspólnot Europejskich a rządem Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2001 r. Nr 30, poz. 502 i 503). Umowa określa m. in. zasady dokonywania zakupów w ramach realizacji projektów przez beneficjentów programu i pozwala na uzyskanie częściowej refundacji kosztów ze środków programu SAPARD, na które składają się środki pomocowe pochodzące z Unii Europejskiej oraz środki z budżetu państwa przekazywane na rzecz beneficjentów programu przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z wymaganiami określonymi w omawianej umowie miedzynarodowej wszelkie procedury dokonywania zamówień przez beneficjentów publicznych muszą być przeprowadzane zgodnie z instrukcją Komisji Europejskiej z dnia 10 listopada 1999 r. w sprawie udzielania zamówień na usługi, dostawy i roboty budowlane. Brak przestrzegania tej instrukcji oznaczać będzie faktyczny brak możliwości realizacji programu SAPARD w Polsce.

 

Ponadto, biorąc pod uwagę treść art. 30 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn. z 2003 r. Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.), środki pomocowe z programu SAPARD muszą być wydatkowane zgodnie z procedurami zawartymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Wobec tego, z punktu widzenia jednostki sektora finansów publicznych, brak przestrzegania procedur określonych w umowie międzynarodowej oznaczałby naruszenie art. 30 ustawy o finansach publicznych.

 

Powyższe potwierdza również Departament Budżetu Resortu i Spraw Majątkowych Ministerstwa Finansów w opinii z dnia 06 lutego 2002 r. (znak: BR4/PN/346/02) stwierdzając, iż wydatkowanie środków z programu SAPARD odbywać się powinno na podstawie art. 3c ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych, w drodze procedur określonych w umowie międzynarodowej.

 

Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 3c ust. 1 ustawy, jeżeli zamówienie ma być finansowane z udziałem środków zagranicznych przyznanych na podstawie umowy międzynarodowej, do udzielenia tego zamówienia stosuje się w całości procedury określone w umowie międzynarodowej, nawet wówczas gdy środki zagraniczne, mają tylko częściowy udział w finansowaniu zamówienia.

 

5) Wartość szacunkowa, cena, kwota jaką zamawiający przeznaczył na finansowanie zamówienia

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (tj. Dz.U. z 2002 r., Nr 72, poz. 664 ze zm.), przez wartość zamówienia należy rozumieć wartość szacunkową zamówienia, ustaloną przez zamawiającego z należytą starannością - bez podatku od towarów i usług (VAT). Ceny zaproponowane w złożonych przez dostawców lub wykonawców ofertach mogą przekraczać wartość szacunkową zamówienia, zamawiający bowiem przy ocenie ofert pod względem kryterium ceny, zawsze mogą (muszą, jeśli są jednostkami sektora finansów publicznych) brać pod uwagę cenę do zapłacenia, a więc w przypadku ofert z naliczonym podatkiem VAT - cenę brutto. Należy jednocześnie zaznaczyć, iż nie ma podstaw prawnych do odrzucenia oferty podmiotu, który przedstawił cenę wyższą niż obliczona przez zamawiającego wartość szacunkowa zamówienia.

 

W opinii Departamentu Prawnego UZP, nie stanowi naruszenia ustawy o zamówieniach publicznych, zawarcie umowy z wybranym dostawcą lub wykonawcą w wyniku rozstrzygniętego postępowania o wartości szacunkowej nie przekraczającej równowartości kwoty 30 000 EURO, który przedstawił najkorzystniejszą ofertę, mimo iż cena zaproponowana w innych ważnych ofertach przekracza równowartość kwoty 30 000 EURO. Natomiast zawarcie umowy w sytuacji gdy cena najkorzystniejszej oferty przekracza wartość szacunkową zamówienia a zarazem kwotę 30 000 EURO powinno uzależnić się od oceny zachowania należytej staranności przy ustalaniu przez zamawiającego wartości szacunkowej zamówienia. W przypadku, gdy ceny podane przez oferentów (bez podatku VAT) znacznie przekraczają wartość szacunkową zamówienia ustaloną przez zamawiającego oraz kwotę 30 000 EURO, zasadnie można byłoby przypuszczać, iż zamawiający popełnił błąd przy oszacowaniu wartości zamówienia bądź działał w celu ominięcia procedur ustawy o zamówieniach publicznych. W obu przypadkach postępowanie należałoby unieważnić.

 

Zgodnie z treścią art. 27b ust. 1 pkt 2 ustawy, postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego unieważnia się w przypadku, gdy cena najkorzystniejszej oferty przewyższa kwotę, którą zamawiający przeznaczył na finansowanie zamówienia. Przez pojęcie kwoty, którą zamawiający przeznaczył na finansowanie zamówienia, należy rozumieć kwotę którą zamawiający przeznaczył na jego finansowanie w swoim budżecie. Zgodnie z powyższym, nie można utożsamiać pojęcia "kwoty, którą zamawiający przeznaczył na finansowanie zamówienia" z "wartością zamówienia" w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy. Tym samym, w przypadku, gdy cena najkorzystniejszej oferty przekracza wartość szacunkową zamówienia, ale jednocześnie nie przekracza wysokości kwoty, którą zamawiający przeznaczył na finansowanie zamówienia, nie ma podstaw do unieważnienia postępowania na podstawie art. 27b ust. 1 pkt 2 ustawy.