Poniższy artykuł opracowano w oparciu o stan prawny obowiązujący w momencie powstania tego artykułu.
Redakcja nie gwarantuje aktualności tekstu w okresie późniejszym, jak również nie ponosi odpowiedzialności za ew. stosowanie się do zawartych w nim zaleceń.

Przyczyny różnicy cen w kosztorysach ofertowych na roboty budowlane

część III

 

 

3. Notowania cen czynników produkcji w informatorach zewnętrznych cd.

3.4. Tylko niewielka grupa wykonawców robót budowlanych prowadzi księgowość rodzajową, odnosząc koszty składające się na cenę robót budowlanych na odpowiednie konta analityczne. Z analizy dokumentacji przetargowej na roboty budowlane realizowane na zamówienie sektora finansów publicznych wynika, że cena za roboty budowlane jest ceną ustalaną według formuły kosztowej. Cena za roboty budowlane w kosztorysach ofertowych ustalana jest z wykorzystaniem:

1) nieobowiązujących wykonawcę normatywów (bo tego sobie życzy zamawiający),

2) ilości robót wynikającej z przedmiaru, sporządzonego przez zamawiającego na podstawie dokumentacji projektowej i specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót,

3) cen jednostkowych zawierających koszt robocizny kosztorysowej, pracy sprzętu i transportu technologicznego, materiałów, kosztów zakupu, kosztów pośrednich i narzutu zysku kalkulacyjnego, pochodzących głównie z notowań informatorów zewnętrznych.

 

Cena tak sformułowana jest wartością wirtualną, gdyż tzw. koszty bezpośrednie nie są uzasadnione (zob. art. 628 § 1 kc ostatnie zdanie), takie też są wartości narzutów powiększających cenę (koszty pośrednie, zysk).

Aby cena za roboty budowlane odpowiadała uzasadnionym nakładom przyjmującego zamówienie (wykonawcy), wartości kosztowe muszą być jego kosztami, a nie uśrednionymi wartościami, nawet jeżeli byłyby to wartości rynkowe. Przedmiot zamówienia (obiekt) jest tak dalece zindywidualizowany, że posługiwanie się przy formułowaniu ceny w kosztorysie ofertowym notowaniami z informatorów zewnętrznych, wypacza ideę formuły kosztowej i jakiejkolwiek innej (rynkowej).
Wykonawca, aby nie czuć się zagrożonym, powinien korzystać z własnej bazy kosztów. Jak dowodzi praktyka, cena za roboty budowlane oparta jest o własne koszty w przedsiębiorstwie dobrze zorganizowanym, ze stałym zatrudnieniem podstawowej grupy robotników, współpracującego z podwykonawcami sprawdzonymi na innych budowach, jest niższa od ceny zapisanej w kosztorysie inwestorskim. Gdyby przyjąć, że pozostali wykonawcy uczestniczący w przetargu, swoje oferty opracowali na podstawie notowań informatorów zewnętrznych i nie manipulowali cenami, przedsiębiorstwo z "własnymi kosztami" powinno wygrywać większość przetargów, chyba że konkurent jest lepiej zorganizowany.

 

Stosując nowoczesne technologie obniżamy zdecydowanie wartość nakładów, a przez to cenę za przedmiot zamówienia. Niektórzy wykonawcy wykorzystując skutecznie treść art. 67 ust.1 pkt 5 ustawy Prawo zamówień publicznych zakładają, że zarobią na robotach dodatkowych; świadomie "zaniżają" wartości notowań czerpanych z informatorów zewnętrznych. Są też tacy wykonawcy, którzy w przetargu "dzielą się" z zamawiającym upustami cenowymi na materiały (i Kz), stąd ceny materiałów w ich kosztorysach ofertowych są niższe od notowań informatorów zewnętrznych i to decyduje, że taki wykonawca przedstawił najniższą cenę za cały przedmiot zamówienia. W latach 2006-2007 (okres bardzo wysokiego wzrostu cen materiałów) przetargi wygrywali wykonawcy prowadzący równocześnie działalność handlową (materiałami budowlanymi); materiały kupili przed podwyżką. Potwierdza to dodatkowo, że o cenie robót budowlanych decyduje cena materiałów kupowanych od producenta, a nie od pośrednika nazywanego hurtownią.

 

Z informacji płynących od wykonawcy wynika, że aby wygrać jeden przetarg, wykonawca musi przystąpić do dziesięciu przetargów. Opracowanie oferty cenowej na roboty budowlane kosztuje wykonawcę od kilku do kilkunastu tysięcy złotych, dlatego warto zastanowić się nad przyczynami powodującymi, że nasza oferta nie jest konkurencyjna cenowo. Dokumentacja przetargowa jest jawna, warto zatem pokusić się o zestawienie wartości ofert, aby się przekonać, że inni wykonawcy mają tańsze źródło zakupu materiałów, niższe koszty pośrednie i rezygnują z dopisywania do ceny materiałów kosztów zakupu, jeżeli takich kosztów nie ponoszą. Z porównań cen materiałów w kilkudziesięciu przetargach na budowę hal sportowych i przedszkoli wynika, że wybrana oferta zawierała ceny materiałów niższe od minimalnych cen z notowań informatorów zewnętrznych. Następnie zaobserwowano, że niższe ceny materiałów zawierają oferty wykonawców z rocznym przerobem ca 10 mln zł. Z rozmów przeprowadzonych z tymi wykonawcami po odbiorze końcowym wynika, że na tym kontrakcie zarobili, lecz nie potrafią lub nie chcą ujawnić ile. Kolejnym spostrzeżeniem z tych przetargów było, że najkorzystniejsze oferty składali wykonawcy z siedzibami w innym województwie lub powiecie, co oznacza m.in., że cena (koszt) robocizny kosztorysowej i koszt pośredni (zatrudnienie pracowników zamiejscowych) nie mają znaczenia w całkowitym koszcie robót. Kolejnym spostrzeżeniem z tych przetargów są zapisy w SIWZ dotyczące jakości materiałów. Zamawiający żądali materiałów o najwyższej jakości i takie były wbudowane. Ceny materiałów najwyższej jakości, nie są notowane przez informatory zewnętrzne.

 

Niewielka grupa wykonawców, rozliczając zrealizowany obiekt, dokonuje porównania rzeczywistych kosztów zakupu materiałów zabudowanych w zrealizowanym obiekcie z cenami funkcjonującymi u dostawców, u których zaopatrywali się w materiały w okresie realizacji rozliczanego obiektu. W kolejnych ofertach składanych na podobny obiekt, do oferty wpisują ceny materiałów ze zrealizowanego obiektu lub "waloryzują" nieznacznie wartości robocizny kosztorysowej i materiałów, lecz zmniejszają narzut kosztów pośrednich z uwagi na zwiększoną podstawę naliczenia i korzyści płynące z doświadczenia na zrealizowanym obiekcie. Na wszystkich zrealizowanych obiektach wystąpiła konieczność wykonania robót dodatkowych, opłaconych przez zamawiającego niezależnie od formy (sposobu) wynagrodzenia - kosztorysowego czy ryczałtowego. Autorzy ustawy Prawo zamówień publicznych w jej treści uwzględnili specyfikację robót budowlanych, w tym błędy w dokumentacji projektowej i w opisie robót (przedmiocie), przez upoważnienie zamawiającego do zlecenia robót dodatkowych bez przetargu, po spełnieniu wymogów opisanych w art. 67 ust.1 pkt 5 Pzp. Ustawa nie przewiduje natomiast waloryzacji wynagrodzenia na skutek wzrostu cen czynników produkcji, a nawet podatku VAT. Profesjonalny wykonawca powinien śledzić zmiany prawa zmieniającego wartość robót budowlanych i w ofercie uwzględnić ich skutki.

 

W świetle przytoczonego stanu faktycznego, towarzyszącego zamówieniom publicznym na roboty budowlane, niewiarygodne są głosy wskazujące na ustawę lub zamawiających preferujących cenę jako jedyną wartość ocenną w przetargach publicznych: "że ten sposób oceny grozi wykonawcom niepowetowanymi stratami". Ocena ofert przez pryzmat ceny dokonywana jest przez cały okres obowiązywania ustawy (od 1994 r.) i mimo to trudno wskazać choćby jeden przykład "niepowetowanych strat" z tego tytułu.

Z analizy ofert wykonawców, którzy przegrali przetarg wynika, że ich oferty cenowe były oparte na notowaniach informatorów zewnętrznych. Wykonawcy ci nie prowadzą księgowości rodzajowej, nie analizują rozliczeń zrealizowanych inwestycji, a odpowiedzialnością za swoje niepowodzenie obciążają ustawę lub zamawiających.

Ustawa Prawo zamówień publicznych w żadnym z ustaleń nie ogranicza zamawiającego w wyborze kryteriów oceny ofert (zob. art. 2 pkt 5 Pzp). Ustawa nakazuje równe traktowanie oferentów i zakazuje subiektywnych ocen (zob. art. 7, 8 i 9 Pzp), a równocześnie formułuje wymagania dla wykonawców (art. 22 Pzp). W przypadku, kiedy brak jest wymiernych kryteriów ocennych, zamawiający w SIWZ precyzuje jego wymagania od spełnienia których uzależnia przyjęcie oferty do oceny oraz przedstawia sposób oceny ceny ofertowej.

 

Ustawa Pzp, przewidując że profesjonalista może wykryć błędy w dokumentacji przetargowej, w tym dokumentacji projektowej, a szczególnie przedmiarze robót, w treści art. 38 zobowiązuje zamawiającego do reagowania na zgłoszone uwagi, które mają "urealnić" wartości ocenne. Ustawa w treści art. 43 określa wystarczająco długie terminy na składanie ofert, które mogą być wydłużone z inicjatywy zamawiającego lub wykonawcy. Problem w tym, że wykonawca zwleka z opracowaniem oferty (dowód: terminy wpływu zgłoszeń i pytań wykonawców dotyczących treści SIWZ). Zamawiający zobowiązany ustaleniami umowy z współfinansującym inwestycje (ze środków unijnych lub dotacji) wpisuje do SIWZ "żądany" lub "oczekiwany" termin zakończenia robót - jest to warunek przyjęcia oferty do oceny cenowej. Profesjonalny wykonawca powinien dokonać oceny swoich możliwości dotrzymania tego terminu, a co najmniej żądać, aby zamiast terminu końcowego, w SIWZ był zapisany cykl budowy, gdyż często się zdarza, że przetarg jest powtarzany, a wtedy termin końcowy jest niemożliwy technicznie do osiągnięcia. Większość wykonawców wiedząc, że wyznaczony przez zamawiającego termin końcowy jest nierealny technicznie, nie kwestionuje tego terminu, a składając ofertę podejmuje zobowiązanie, że tego terminu dochowa. I tu raczej należy dopatrywać się "niepowetowanych strat" wykonawcy jeżeli zamawiający będzie musiał egzekwować kary umowne za zwłokę w wykonaniu (vide: budowa Stadionu Narodowego w Warszawie). Polskie prawo podtrzymało zasadę prawa rzymskiego - "umów należy dotrzymywać", co w języku budowlanym przetransponowano na powiedzenie "widziały gały co brały".

 

Odpowiedzialnymi za ocenę ofert przez pryzmat ceny są:

1) kolejne Rządy RP, które przez swoją arogancję nie słuchając profesjonalistów - zniszczyły potencjał projektowy w Polsce,

2) kolejni Prezesi Urzędu Zamówień Publicznych, którzy nie wypełnili obowiązków ustawowych (zob. art. 154 pkt 7 i 8) - nie opracowali kryteriów oceny ofert na roboty budowlane, a obecnie uczestnicząc lub sponsorując konferencje naukowo-techniczne nie przeciwstawiają się fałszywym tezom,

3) notowania informatorów zewnętrznych, które zamiast informować wprowadzają w błąd "amatorów" wykonawców i zamawiających,

4) zamawiający sektora finansów publicznych, którzy dla sformułowania SIWZ nie korzystają z profesjonalistów, w tym autorów dokumentacji projektowej czy inspektora nadzoru inwestorskiego (zazwyczaj zatrudnionego dopiero po przetargu),

5) twórcy informatorów zewnętrznych, którzy sponsorują swoją przybudówkę w postaci stowarzyszeń kosztorysantów (które to zamiast pomagać zamawiającemu w opisie robót (przedmiarze), a wykonawcy wskazywać na błędy w przedmiarze, zajmują się wyceną przedmiarów przy pomocy programów komputerowych z wartościami notowań informatorów zewnętrznych).

 

Należy również zastanowić się nad ograniczeniem dopływu na rynek budowlany "przedsiębiorców" nie zatrudniających osób z uprawnieniami budowlanymi. Nieuprawnione są zarzuty pod adresem zamawiających, że część z nich przed przetargiem dokonuje wyboru wykonawcy. Z analizy ofert odrzuconych wynika, że zasadna była decyzja zamawiającego, kiedy wykonawca nie wykazał w ofercie spełnienia warunków, o których mowa w art. 22 i treści SIWZ, których to warunków nie oprotestował w trybie art. 38 Pzp lub trybie odwoławczym oraz popełnił nieusuwalne błędy przy wycenie przedmiaru robót (np. przez pominięcie wyceny niektórych pozycji przedmiaru lub dopisując do przedmiaru roboty, które według wykonawcy muszą być wykonane dla osiągnięcia efektu rzeczowego). Odrzucane są też oferty z rażąco niską ceną lecz bardzo rzadko, gdyż do odrzucenia oferty nie wystarcza samo przeświadczenie – na zamawiającym spoczywa obowiązek udowodnienia, poza wszelką wątpliwość, że oferowana cena za cały przedmiot zamówienia jest niemożliwa do zrealizowania na polskim rynku budowlanym.

 

"Niepowetowane straty" mogą ponieść na konkretnej budowie wykonawcy, którzy świadomie lub pod wpływem błędu zaniżyli w ofercie ceny czynników cenotwórczych, a szczególnie ceny materiałów licząc, że po "zaprzyjaźnieniu" się z zamawiającym w okresie budowy lub przez wymuszenie (np. groźbą odstąpienia od umowy) spowodują iż zamawiający zgodzi się na podwyższenie wynagrodzenia umownego, lub odstąpi od naliczenia kar za jednostronne odstąpienie od umowy. Wykonawca przyjmujący nierealny dla niego termin zakończenia robót liczy na to, że zamawiający zagrożony odstąpieniem od umowy, nie naliczy wykonawcy kar umownych za zwłokę w wykonaniu. Obrońcom wykonawców zagrożonych "niepowetowanymi stratami" należy zwrócić uwagę na złą jakość wykonanych robót, a zamawiającym na uprawnienia wynikające z umów i przepisów kodeksu cywilnego (zob. art. 488 § 2 kc i art. 568 § 1, 2 i 3 kc).
Gdyby zamawiający dokonywał komisyjnych przeglądów robót po pierwszym roku rękojmi czy gwarancji jakości i żądał usunięcia wad ukrytych lub wad jawnych ujawnionych w czasie odbioru końcowego, większa grupa wykonawców zagrożona byłaby groźbą poniesienia "niepowetowanych strat", a część z nich bankructwem (sterowanym). W tym miejscu należy zwrócić uwagę wykonawcom nie prowadzącym księgowości rodzajowej, że koszty usuwania wad w okresie rękojmi czy gwarancji jakości są wkalkulowane w cenę robót budowlanych w pozycji „narzut zysku kalkulacyjnego”, zatem za wady ukryte otrzymali już wynagrodzenie od zamawiającego.

 

 

4. Zaniżenie cen w budownictwie

W warunkach, kiedy za średnie miesięczne wynagrodzenie obywatel może kupić w Polsce 0,5 m² mieszkania, a zamawiający sektora finansów publicznych dopuszcza do przetargu wykonawców nie dysponujących własnym potencjałem produkcyjnym, nie egzekwuje spełnienia warunków jakości robót budowlanych oraz kar za zwłokę w wykonaniu robót, nieuprawnione są głosy o tendencji "wzrostu zaniżania elementów cenotwórczych", a w konsekwencji zaniżania cen w budownictwie. Aby taką tezę sformułować należy zapytać - o jakiej cenie rozmawiamy:

- kosztowej propagowanej przez informatory zewnętrzne, czy

- rynkowej, za którą zamawiający kupuje roboty budowlane od wykonawcy za najkorzystniejszą cenę?

 

W przypadku, kiedy zarzut sformułowany został pod adresem wykonawców, którzy ceny ofertowe "zaniżają" w stosunku do notowań jednostek zewnętrznych, to zarzut jest absurdalny, gdyż w wyniku realizacji robót, na które przetarg wygrali, osiągnęli oni "godziwe wynagrodzenie”, czyli z założonym zyskiem. Jeżeli osobie formułującej taką tezę chodziło o zaniżanie cen elementów cenotwórczych składających się na cenę przedmiotu zamówienia, to zarzut ten skierowany został pod adresem informatorów zewnętrznych zarabiających na notowaniach cen w budownictwie i może ewentualnie dotyczyć:

- robocizny kosztorysowej,

- pracy sprzętu i transportu technologicznego,

- kosztów pośrednich.

 

Na pewno zarzut ten nie dotyczy notowań cen materiałów, gdyż te poprzez wydłużenie łańcucha pośredników i zmowy (wykonawcy z dostawcą materiałów) w notowaniach są zawyżone.

Zarzut o zaniżanie cen elementów cenotwórczych nie dotyczy wykonawców, którzy prowadzą księgowość rodzajową, a ich ceny elementów cenotwórczych należy uznać za uzasadnione technicznie poprzez normatywy i ekonomicznie uwidocznione w księgach rachunkowych.

 

Autorzy informatorów zewnętrznych publikując notowania zapomnieli o zasadzie, że "rutyna jest wrogiem postępu".

Nie jest błędem, a tym bardziej nadużyciem, ze strony wykonawcy, który wie, że może zarobić na różnicy cen materiałów, iż w tym celu wiąże się wieloletnimi umowami z dostawcą, lub grupą dostawców, którzy w zamian oferują mu niższe ceny materiałów, poprzez udzielenie takiemu upustu w stosunku do cen, po jakich sprzedają te materiały innym odbiorcom hurtowym.
Problem w tym, czy ten wykonawca, dążąc do wygrania przetargu na roboty budowlane "podzieli się" upustem z zamawiającym, czy też do kosztorysu przeniesie cenę po upuście. Taką operację (kalkulację) może przeprowadzić jedynie wykonawca, który prowadzi księgowość rodzajową i posiada wiedzę, w którym elemencie cenotwórczym posiada jeszcze rezerwy cenowe. Nie można w tej analizie cenowej pominąć czynnika normatywnego, w którym również tkwią rezerwy dla dobrze zorganizowanego wykonawcy zatrudniającego podstawową grupę robotników i średni dozór techniczny.

 

Wykonawca, który nie "zaniża" elementów cenotwórczych w stosunku do notowań informatorów zewnętrznych może wygrać przetarg, gdy nie będzie miał konkurentów, a zamawiający wiedzy na temat cen rynkowych.

Zaniżanie ceny poniżej rozsądku jest niebezpieczne również dla zamawiającego, który wybierając taką ofertę (zaniżoną) jest narażony na odstąpienie od umowy przez wykonawcę, kiedy ten dojdzie do wniosku, że dalsze wykonywanie robót powiększać będzie jego stratę i narazi się na długoletni proces sądowy o odszkodowanie za jednostronne odstąpienie od umowy. Odstąpienie od umowy wiąże się z wydłużeniem terminu wykonania robót, koniecznością przeprowadzenia nowego przetargu, w którym ceny najkorzystniejszej oferty będą znacznie wyższe od cen wykonawcy, który od umowy odstąpił z uwagi na nieopłacalność kontraktu. W robotach budowlanych istnieje związek pomiędzy ceną obiektu czy robót a terminem wykonania. W umowach o roboty budowlane partnerzy (wykonawca i zamawiający) są zainteresowani szybkim wykonaniem zamówienia. Zamawiający – gdyż dąży do zwrotu nakładów poniesionych na realizację inwestycji lub zaspokojenia potrzeb społecznych. Wykonawca – gdyż w miarę szybko otrzyma zwrot nakładów, jakie poniósł na realizację robót (w ramach wynagrodzenia umownego), zmniejszy nakłady (koszty pośrednie) związane z zarządzaniem i obsługą budowy, zwolni zabezpieczenie należytego wykonania robót (70%), przyspieszy termin upływu terminu rękojmi i roszczeń odszkodowawczych, obniży koszty ubezpieczeń osobowych i majątkowych związanych z umową, a kiedy korzystał z kredytu bankowego obniży też koszt kredytu przez szybszą jego spłatę.
Termin wykonania (cykl budowy) może określić jedynie profesjonalista z zakresu budownictwa i praktyk w osobie kierownika budowy.

Na termin ma wpływ:

1) doświadczenie wykonawcy, który realizował podobne obiekty,

2) fachowi robotnicy,

3) średni dozór techniczny (majster, kierownik budowy),

4) technologia wykonywania robót,

5) projektant, w tym również pełniący funkcję nadzoru autorskiego,

6) inspektor nadzoru inwestorskiego.

 

Prawo (kodeks cywilny) zobowiązuje obu partnerów umowy do współdziałania w okresie realizacji robót, co oznacza m.in. że zamawiający ma obowiązek włączyć się do pokonania przeszkód na jakie natrafi wykonawca w czasie realizacji robót, w tym ekonomiczne i finansowe (zaliczki na zakup materiałów). Zamawiający, któremu zależy na dotrzymaniu przez wykonawcę terminu wykonania robót, poza sankcjami dyscyplinującymi, powinien ustanowić na budowie fachowy nadzór inwestorski w postaci inspektora nadzoru i projektanta w ramach nadzoru autorskiego.