Poniższy artykuł opracowano w oparciu o stan prawny obowiązujący w momencie powstania tego artykułu.
Redakcja nie gwarantuje aktualności tekstu w okresie późniejszym, jak również nie ponosi odpowiedzialności za ew. stosowanie się do zawartych w nim zaleceń.

Kryteria wyboru inżyniera kontraktu

19 października 2014 r. weszła w życie kolejna nowelizacja ustawy Prawo zamówień publicznych[1]. Wprowadziła ona szereg istotnych zmian w procedurze udzielania zamówień publicznych. Jedną z tych zmian niesie nowy przepis art. 91 ust. 2a, który wprowadza rewolucję w kształtowaniu kryteriów oceny ofert – a mianowicie obowiązek stosowania w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego kryteriów innych niż cena. Jedyny wyjątek stanowią zamówienia, których przedmiot jest powszechnie dostępny oraz ma ustalone standardy jakościowe, a w przypadku zamawiających będących jednostkami sektora finansów publicznych (a także państwowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej), jeśli ci ponadto wykażą „w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty ponoszone w całym okresie korzystania z przedmiotu zamówienia”.

 

Dotychczasowy stan rzeczy w zakresie kształtowania kryteriów oceny ofert istotnie nie był zadowalający. W zdecydowanej większości postępowań – w 2013 r. aż 92%[2] – zamawiający wybierali oferty o najniższej cenie. Podobnie było w przypadku postępowań o udzielenie zamówienia publicznego na pełnienie funkcji związanych z nadzorem nad robotami budowlanymi – nadzór inwestorski, pełnienie funkcji inżyniera kontraktu czy – szerzej – realizacja zadań inwestora zastępczego. Spośród 115 zamówień publicznych ogłoszonych przez polskie instytucje na usługi w tym zakresie (kod CPV: 71247000, z wyłączeniem nadzorów autorskich) w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (a więc o wartości przekraczającej progi unijne) od września 2013 r. do sierpnia 2014 r. cena była jedynym kryterium aż w 84% przypadków.

 

Po nowelizacji na pewno stan ten się zmieni. Usługi inżynierskie w zakresie nadzoru nad robotami budowlanymi nie spełniają bowiem przesłanki „powszechnej dostępności oraz ustalonych standardów jakościowych” – tak stwierdzał Prezes Urzędu Zamówień Publicznych jeszcze w 2010 r., w opinii „Nabywanie usług w trybie zapytania o cenę”[3]. Podkreślał tam, że wypełnienie przesłanek wymaga „dostępu do tych dóbr praktycznie nieograniczonej grupie konsumentów”, „powszechnej konsumpcji takich dóbr czy usług”, czy „typowość” zamawianych produktów. Co prawda tytuł opinii wskazuje, iż chodziło tu o inne zagadnienie – o możliwość zastosowania do zamawiania usługi inżyniera kontraktu trybu zapytania o cenę, a nie kwestii stosowania kryteriów oceny ofert – jednak w praktyce wyrażone tam opinie pozostają aktualne i w obecnej sytuacji. Wszak w nowym art. 91 ust. 2a ustawy Pzp ustawodawca posłużył się dokładnie tymi samymi określeniami, których użył w art. 70 tej samej ustawy do opisu warunków skorzystania z trybu zapytania o cenę. Jeśli zatem uznać, iż usług inżyniera czy inspektora nadzoru inwestorskiego nie można zamawiać w tym trybie, konsekwentnie trzeba stwierdzić, że w tym przypadku zamawiający nie może posłużyć się w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego wyłącznie kryterium najniższej ceny.

 

Jakie w takim razie kryteria można zastosować poza ceną? Pierwszym impulsem racjonalnego człowieka jest chęć oceny doświadczenia i kwalifikacji wykonawcy oraz zespołu, który wskaże do realizacji zamówienia. Problem jednak w tym iż usługi inżynierskie są usługami określanymi w terminologii zamówieniowej jako priorytetowe (są klasyfikowane w kategorii 12 usług) – nie przysługuje zatem zamawiającemu prawo do stosowania ulg wynikających z art. 5 ustawy Pzp, w tym kryteriów innych niż odnoszące się bezpośrednio do przedmiotu zamówienia. Badanie właściwości wykonawcy jest tu zatem możliwe wyłącznie w zakresie spełniania warunków udziału w postępowaniu.

 

 

Analiza 19 postępowań ogłoszonych w ciągu ostatniego roku, w których zamawiający posłużyli się kryteriami innymi niż cena, wskazuje iż dotychczasowa praktyka nie jest zbyt bogata w zróżnicowane przykłady. Spośród znalezionych ogłoszeń, aż w 18 zastosowano model, w którym oceniano oprócz ceny także tzw. metodykę (waga tego kryterium wynosiła 40%, wszystkie te zamówienia były organizowane przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad). Analiza kryterium w kilku z tych postępowań[4] wskazuje, iż zamawiający zlecał wykonawcom złożenie wraz z ofertą dodatkowego opracowania, na podstawie którego miał oceniać kompetencje i przygotowanie do realizacji zamówienia przez danego wykonawcę. Wykonawca mógł otrzymać punkty w następujących obszarach:

  • realizacja zamówienia zgodnie z warunkami umowy i dokumentacją projektową,
  • organizacja pracy zespołu,
  • szkolenia zespołu,
  • jakość stosowania przepisów ustawy Pzp.

Ocena w tych elementach dokonywana jest subiektywnie, zamawiający jednak przedstawił ścisłe wytyczne w tym zakresie – przykładowo, w ramach pierwszego obszaru wskazał elementy, które będzie brał pod uwagę:

  • sposoby monitorowania postępu robót,
  • działania w celu wykrycia błędów w dokumentacji,
  • działania w wyniku wykrycia błędów w dokumentacji,
  • identyfikacja ryzyka roszczeń ze wskazaniem środków w celu jego wyeliminowania lub zminimalizowania.

 

W ramach każdego z tych elementów wskazał, iż przyzna określoną liczbę punktów (jednak do określonego maksymalnego limitu) za każde prawidłowo wskazane, a wykraczające poza opis z SIWZ działanie monitorujące postęp, w celu wykrycia błędów w dokumentacji, w następstwie wykrycia błędów oraz za każde ryzyko. A zatem subiektywna na pozór ocena w praktyce w dużym stopniu została skwantyfikowana – elementem pozostawionym do decyzji osobom oceniającym ofertę jest ocena, czy istotnie wskazane działanie/ryzyko itp. jest odpowiednie w danej sytuacji, spełnia cel, któremu ma służyć oraz analiza, czy nie powiela rozwiązań już wskazanych w SIWZ.

 

Oczywiście, rozwiązanie takie w pewnym stopniu pozwala na ocenę przygotowania wykonawcy do realizacji zamówienia. Nie jest jednak rozwiązaniem idealnym. Nawet podmiot mający wyłącznie teoretyczne przygotowanie do wykonywania takich zadań jest zdolny do napisania „metodyki” w taki sposób, aby zdobyć wysoką ilość punktów. Co więcej, tymi samymi opracowaniami może posługiwać się w kolejnych postępowaniach, po niewielkiej weryfikacji wynikającej ze sprawdzenia, czy zamawiający już jakiś rozwiązań z metodyki nie przewidział tym razem w SIWZ lub ewentualnie dostosowaniu do innego przedmiotu zamówienia.

 

Przykładowo – ryzyka roszczeń na kontraktach realizowanych w oparciu o podobne wzorce umowne w dużym stopniu są powtarzalne. Jeśli zamawiający za każde wskazane ryzyko przyznaje 1 punkt, a maksymalnie 4 punkty, wskazanie czterech obszarów ryzyk wraz z mechanizmami obronnymi nie wydaje się być specjalnie trudnym zadaniem. To, jak bardzo istotne ryzyko będzie wskazane, nie jest już przedmiotem oceny zamawiającego – taką samą ocenę otrzyma zarówno wykonawca przepisujący ryzyka z jednego przetargu do drugiego, jak i wykonawca, który przeprowadzi rzetelną analizę, wskazując najistotniejsze obszary ryzyk w danym stanie faktycznym. Analogicznie jest z przynajmniej częścią pozostałych wskaźników ujętych w kryterium. Jak się wydaje – jest możliwe wykonanie opracowania „metodyki” stosunkowo niewielkim nakładem sił i środków, z niewielkim przygotowaniem, tak aby otrzymać wysoką liczbę punktów. Zdaje się to potwierdzać analiza wyników wybranych z zakończonych przetargów:

– w jednym z nich – spośród dziesięciu ocenianych ofert aż dziewięć otrzymało w tym kryterium ponad 30 punktów (na 40 możliwych), a najniższa ocena wynosiła 29 (średnia – prawie 36 punktów)[5];

– w innym – spośród ośmiu ocenianych ofert próg 30 punktów przekroczyło pięć[6].

Nie było regułą wybieranie ofert najtańszych, jednak liczyć na sukces w takiej sytuacji mogły jedynie oferty o niskich cenach.

 

Wskazane kryterium nie zapewnia także rzetelnej realizacji kontraktu, choć nieco ją uprawdopodabnia (wykonawca, który nie jest zdolny nawet do przygotowania rzetelnego opisu do oferty, z dużym prawdopodobieństwem będzie także sobie kiepsko radził z wykonywaniem zamówienia).

 

W jedynym spośród badanych zamówień, w którym zastosowano kryterium pozacenowe w innym modelu niż powyżej opisane, użyto „kryterium jakości” o wadze 50%[7]. Zamawiający oceniał tu organizację zespołu inżyniera (podział ról, zakres obowiązków, przepływ informacji), zastępowalność kluczowego personelu (zapewnienie na każde stanowisko dodatkowych osób o odpowiednich kompetencjach) oraz plan zapewnienia jakości. Zamawiający przy tym był mniej precyzyjny niż GDDKiA w opisie oceny – nie zmienia to jednak faktu, iż dokumenty takie jak organizacja zespołu inżyniera lub plan zapewnienia jakości w dużej mierze mogą być powtarzalne i tworzone w oparciu o wiedzę teoretyczną czy literaturę przedmiotu, a zatem w ograniczonym tylko stopniu stanowić o przygotowaniu wykonawcy do realizacji zamówienia.

 

Opisane wyżej modele z pewnością zyskają na popularności. Wskazane jest jednak pewne ich udoskonalenie, w szczególności w celu uniknięcia oceniania schematycznych, powtarzalnych opracowań wykonawców. Można też rozważyć kryteria podobne do wspomnianej w ostatnim przykładzie zastępowalności kluczowego personelu – np. dotyczące dostępności tego personelu w okresie realizacji zamówienia. Z pewnością pozytywnym efektem zbyt daleko chyba idącej nowelizacji będzie wykształcenie w praktyce nowych rozwiązań, które będą mogły być stosowane.

 

Na marginesie warto też wspomnieć o innym zjawisku wśród badanych ogłoszeń o zamówieniu – aż 113 spośród 115 dotyczyły procedury otwartej, czyli przetargu nieograniczonego. Zamawiający rezygnowali tym samym z możliwości ograniczenia liczby wykonawców składających oferty wyłącznie do tych, którzy – na przykład – dysponują najlepiej wykwalifikowanym personelem lub największym doświadczeniem. Zaledwie w dwóch przypadkach zamawiający sięgnęli po tryb przetargu ograniczonego, który pozwala – przy dużym zainteresowaniu wykonawców – odsiać tych, którzy co prawda spełniają warunki udziału w postępowaniu, jednak wydają się być najgorzej przygotowani do jego realizacji. Metoda ta, w nieco większym stopniu niż w przetargu nieograniczonym, pozwala w procedurze wyboru oferty uwzględnić właściwości wykonawcy.

 

 

 

[1] Ustawa z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. poz.1232, z dnia 18.09.2014)

[2] Sprawozdanie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o funkcjonowaniu systemu zamówień publicznych w 2013 r., http://www.uzp.gov.pl/cmsws/page/?D;2999, s. 33.

[3] http://www.uzp.gov.pl/cmsws/page/?D;1166;nabywanie_uslug_w_trybie_zapytania_o_cene.html

[4] m.in.: http://www.gddkia.gov.pl/ajax/zamowieniePubliczneSzczegoly.php?id=19836&lang=pl, http://www.gddkia.gov.pl/ajax/zamowieniePubliczneSzczegoly.php?id=20001&lang=pl

[5] http://www.gddkia.gov.pl/ajax/zamowieniePubliczneSzczegoly.php?id=19171&lang=pl

[6] http://www.gddkia.gov.pl/ajax/zamowieniePubliczneSzczegoly.php?id=19141&lang=pl

[7] http://marszow.pl/?przetarg=16-wykonanie-uslugi-inzyniera-kontraktu-dla-projektu-gospodarka-odpadami-w-obrebie-powiatow-zarskiego-i-zaganskiego