Poniższy artykuł opracowano w oparciu o stan prawny obowiązujący w momencie powstania tego artykułu.
Redakcja nie gwarantuje aktualności tekstu w okresie późniejszym, jak również nie ponosi odpowiedzialności za ew. stosowanie się do zawartych w nim zaleceń.

Minimalne wynagrodzenie za pracę a rażąco niska cena

Nowelizacja ustawy Prawo zamówień publicznych, która weszła w życie 19 października ubiegłego roku[1], w kilku miejscach nawiązała do zatrudniania pracowników na podstawie umowy o pracę oraz do minimalnego wynagrodzenia za pracę. Jednym z nowych przepisów w tym zakresie jest zmieniony art. 90 ust. 1 ustawy Pzp dotyczący badania ofert pod kątem występowania w nich rażąco niskiej ceny. Ustawodawca wskazał tu między innymi, że dowody dotyczące elementów oferty mających wpływ na wysokość jej ceny (składane przez wykonawcę w ramach odpowiedzi na podejrzenia zamawiającego) mają odnosić się także do kosztów pracy. Wskazał przy tym wprost (w punkcie 1 tego przepisu), iż w takim przypadku wartość kosztów pracy przyjęta do ustalenia ceny nie może być niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na podstawie art. 2 ust. 3–5 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę[2].

 

Jak to w praktyce ma działać? Cóż, sprawa wydaje się na pozór prosta. Jeśli wykonawca przyjął koszty pracy na poziomie niezapewniającym wypłaty co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę osobom faktycznie wykonującym zamówienie, jego oferta powinna podlegać odrzuceniu. W praktyce jest jednak kilka problemów, z którymi trzeba sobie po drodze poradzić.

 

Przede wszystkim pewne zamieszanie wprowadza fakt, że ustawodawca nakazał porównywać między sobą dwie wartości, odnoszące się do pojęć o różnym zakresie: koszty pracy oraz minimalne wynagrodzenie. Koszty pracy obejmują przecież więcej niż tylko wynagrodzenie pracownika. W literaturze ekonomicznej są definiowane na różne sposoby, w prawie – w ogóle. Nawet jeśli dla potrzeb niniejszych rozważań pominiemy tutaj problem uwzględniania w kosztach pracy takich elementów jak koszty organizacji stanowisk pracy, wyposażenia w odzież roboczą czy zapewnienia odpowiednich warunków bhp, i tak każda definicja kosztów pracy, jaką napotkamy, będzie obejmować oprócz samego wynagrodzenia także obowiązkowe obciążenia finansowe pracodawcy związane z tym wynagrodzeniem (część składek na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe, ubezpieczenie wypadkowe, składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych).

 

Obecnie obowiązująca wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę wynosi 1.750 zł[3]. Dla pracodawcy jednak koszt zatrudnienia (wynagrodzenie oraz wskazane wyżej pochodne) to kwota większa. Same składki emerytalne i rentowe podnoszą koszt do kwoty przewyższającej 2.000 zł… Literalna interpretacja wspomnianego przepisu prowadzi do tego, iż zamawiający nie mógłby zakwestionować ceny oferty w sytuacji, gdy koszt pracy w niej przewidziany odpowiada tylko kwocie minimalnego wynagrodzenia brutto wynikającego z odpowiedniego przepisu, ale nie obejmuje dodatkowych obowiązkowych obciążeń finansowych pracodawcy związanych z zapłatą takiego wynagrodzenia.

 

Kolejny problem do rozstrzygnięcia wynika z faktu, że choć we wspomnianym rozporządzeniu znajdziemy tylko jedną, miesięczną stawkę, to przepisy zawierają kilka ciekawych odstępstw od niej. Na przykład w art. 6 ust. 2 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę ustalono, iż w okresie pierwszego roku pracy minimalne wynagrodzenie pracownika nie może być niższe niż 80% ustalonej stawki. Obecnie zatem takie wynagrodzenie wynosiłoby nie 1.750 zł, ale 1.400 zł. Czy jednak wykonawca może powołać się na ten przepis, uzasadniając przyjęcie niższych stawek wynagrodzenia pracowników w swojej ofercie? Jak się wydaje – nie. Art. 90 ust. 1 ustawy Pzp wyraźnie stanowi, że wartość kosztów pracy przyjęta do ustalenia ceny nie może być niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na podstawie art. 2 ust. 3–5 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Z tych przepisów wynika (obecnie) stawka 1.750 zł; stawka 1.400 zł wymagałaby użycia innego przepisu, niż tutaj przywołany.

 

Z drugiej strony przepisy nie tylko nie pozwalają na stosowanie wynagrodzenia niższego od minimalnego, ale także niekiedy nakazują jego powiększenie. Tak jest w przypadku art. 1518 kodeksu pracy, zgodnie z którym w przypadku pracy w porze nocnej pracownikowi przysługuje dodatek w wysokości 20% minimalnej stawki – a więc obecnie około 2 zł za godzinę. „Około”, bo znowu konkretna wartość zależy od wyliczenia ilości faktycznych godzin pracy przypadających w danym miesiącu. Nieraz zaś przedmiot zamówienia ma być realizowany w godzinach nocnych – najprostszy przykład to usługi ochrony...

 

Inny problem wynika z faktu, że nawet jeśli pojawia się w ofercie kalkulacja kosztów, zamawiający rzadko odnajdzie tam wysokość przyjętych wynagrodzeń dla poszczególnych pracowników podaną w skali miesięcznej – a w takiej postaci określa się wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę w przedmiotowym rozporządzeniu. Częściej w ofercie (czy wyjaśnieniu wykonawcy) zamawiający znajdzie informację o stawce godzinowej pracy danego pracownika. Aby zatem zweryfikować, czy w ofercie uwzględniono odpowiednie koszty pracy, zamawiający będzie zmuszony do wykonania pewnych działań matematycznych. Tylko w ten sposób takie nieporównywalne na wstępie wartości będą mogły być do siebie wzajemnie odniesione.

Przeliczenie to jednak nie jest całkiem oczywiste, albowiem nie można wskazać jednej właściwej liczby godzin, jaką pracuje pracownik w każdym miesiącu. Przyglądając się kalendarzowi na rok 2015 łatwo można zauważyć, że występują tu pewne różnice: w lipcu mamy 23 dni pracy, a więc 184 godziny (stawka godzinowa od minimalnego wynagrodzenia za pracę wynosi zatem 9,51 zł), a w lutym, maju, sierpniu czy listopadzie – tylko 20 dni, a więc 160 godzin (stawka godzinowa od minimalnego wynagrodzenia za pracę wynosi zatem w tych miesiącach więcej, bo 10,94 zł). Jeśli zatem w ofercie czy wyjaśnieniach wykonawcy znajdzie się informacja o wynagrodzeniu za godzinę pracy pracownika w wysokości 10 zł (pomijając poruszony wyżej problem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe obciążających bezpośrednio pracodawcę) – ocena, czy mamy do czynienia z okolicznością opisaną w art. 90 ust. 1 pkt 1 Pzp będzie uzależniona od tego, kiedy (albo jak długo) będzie realizowane zamówienie.

 

Należy tu także wskazać inne pułapki czające się na uczestników postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w tym zakresie. Przede wszystkim trzeba pamiętać, iż wymóg przewidziany w art. 90 ust. 1 pkt 1 ustawy Pzp obowiązuje niezależnie od tego, czy zamawiający zażąda, aby wykonawca zatrudniał osoby wykonujące czynności w trakcie realizacji zamówienia na roboty budowlane lub usługi na podstawie umowy o pracę, czy też nie (na co pozwala mu art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy Pzp, dodany tą samą nowelizacją). W obu przypadkach obowiązuje wymóg, aby w cenie uwzględnić koszty pracy co najmniej w wysokości minimalnego wynagrodzenia.

 

Nie ma także znaczenia kraj, w którym wykonawca ma siedzibę, narodowość osób wykonujących zamówienie czy kraj, w którym zamówienie będzie realizowane. Niezależnie od tego, czy zamówienie będzie realizowane w Norwegii, Stanach Zjednoczonych, Kazachstanie czy Burundi przez tamtejszych wykonawców i pracowników, wzorcem, do którego zamawiający będzie zobowiązany porównać koszty pracy wynikające z oferty będzie polska regulacja dotycząca wynagrodzenia minimalnego za pracę (a więc obecnie wspomniane wyżej 1.750 zł). Nawet skorzystanie przez zamawiającego z uprawnienia w zakresie wymogu zatrudnienia osób wykonujących zamówienie na umowę o pracę – tym razem w oparciu o miejscowy porządek prawny, o ile tego typu regulacje tam występują – tego nie zmieni. Może to rodzić problem szczególnie w przypadku zamówień realizowanych (np. przez placówki dyplomatyczne) w krajach o niższym poziomie życia, gdzie wartość wynagrodzenia za pracę (nawet przeciętnego na danym rynku) może nie odpowiadać stawce z rozporządzenia Rady Ministrów.

 

Wiele jest też przypadków, gdy minimalna stawka wynagrodzenia za pracę w okolicznościach danego zamówienia jest stawką zdecydowanie nierynkową. Dotyczy to wszelkich zamówień, które wymagają zaangażowania osób o kwalifikacjach i zakresie obowiązków nieco większych niż podstawowe. Wszelkie postępowania dotyczące usług eksperckich, szkoleniowych, inżynierskich, w dużej mierze dotyczą usług wykonywanych przez osoby o wysokich kwalifikacjach. W tych okolicznościach wymóg zapewnienia przynajmniej minimalnego wynagrodzenia nie będzie wystarczającym wyznacznikiem rażąco niskiej ceny – nawet założenie kosztów pracy przekraczających minimum wynikające z przepisów może oznaczać, że rażąco niska cena i tak występuje...

 

Niezależnie od wskazanych powyżej problemów praktycznych, pojawiają się inne kwestie, które powodują, że zamierzony cel przepisu – zapobieżenie zaniżaniu kosztów pracy i zapewnienie zapłaty pracownikom wykonującym zamówienie przynajmniej minimalnych stawek, niezależnie od tego w jakiej formie są zatrudnieni – nie zawsze będzie osiągnięty. Zamawiający nie zawsze będzie znał przyjęte przez wykonawcę w kalkulacji koszty pracy – bowiem dokumenty, z których takie koszty wprost wynikają są przez zamawiającego wymagane raczej w nielicznych postępowaniach (przykładem – kosztorys szczegółowy przy robotach budowlanych), a nie każdy wykonawca wzywany jest do wyjaśnień w związku z podejrzeniem rażąco niskiej ceny. Może zatem zaistnieć sytuacja, w której cena oferty nie będzie podejrzana, ale przyjęte przez wykonawcę koszty pracy będą niższe od przewidywanych w tych przepisach.

 

Innym przypadkiem obejścia celu przepisu może być przyjęcie przez wykonawcę w ofercie do kalkulacji kosztów pracy w wysokości minimalnego wynagrodzenia, ale faktyczne płacenie swoim pracownikom stawek niższych – przepis stanowi tylko o kalkulacji kosztów przyjętych do obliczenia ceny oferty, nie zaś o samej realizacji zamówienia. Będzie to możliwe szczególnie w sytuacji, w której zamawiający nie skorzysta ze wspomnianego wyżej uprawnienia do postawienia wymogu zatrudnienia osób wykonujących zamówienie na podstawie umowy o pracę…

 

 

 

[1] Ustawa z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. poz. 1232)

[2] Ustawa z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. Nr 200, poz. 1679, z 2004 r. Nr 240, poz. 2407 oraz z 2005 r. Nr 157, poz. 1314)

[3] zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 września 2014 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2015 r. (Dz.U. poz. 1220)