Poniższy artykuł opracowano w oparciu o stan prawny obowiązujący w momencie powstania tego artykułu.
Redakcja nie gwarantuje aktualności tekstu w okresie późniejszym, jak również nie ponosi odpowiedzialności za ew. stosowanie się do zawartych w nim zaleceń.

Głos w dyskusji o kosztorysie inwestorskim

O obecnie funkcjonującym w zamówieniach publicznych kosztorysie inwestorskim pisałem począwszy od 2004 r. wielokrotnie (również na łamach BzG), w tym jeszcze jako kierujący departamentem w Ministerstwie Infrastruktury, odpowiedzialnym za opracowanie i wprowadzenie do stosowania rozporządzenia z dnia 18 maja 2004 r. regulującego zasady sporządzania kosztorysu inwestorskiego.
W ostatnich kilku miesiącach problematyka dotycząca kosztorysu inwestorskiego była przedmiotem dyskusji na kilku konferencjach – 23. Konferencji Naukowo-Technicznej Ciechocinek (11-13/10/2017) i Konferencji Stowarzyszenia Kosztorysantów Budowlanych (15-16/03/2018). Również w ostatnim wydaniu BzG kol. Tomasz Pytkowski poruszył ten temat, pisząc o Katalogach Nakładów Rzeczowych[1]. Jako powód wzrostu zainteresowania tą tematyką wskazywano między innymi planowane zmiany w systemie zamówień publicznych - podjęcie prac nad nową ustawą dotyczącą zamówień publicznych. Zaprezentowane przez autorów i prelegentów uwagi, opinie i propozycje dotyczące obecnie obowiązujących przepisów oraz przyszłych postulowanych rozwiązań sprowokowały mnie po raz kolejny do polemiki na temat kosztorysu inwestorskiego i problemu szacowania wartości zamówienia na roboty budowlane.

W referatach prezentowanych na wyżej wspomnianych konferencjach oraz w artykule kolegi T. Pytkowskiego wskazano między innymi jako błędne lub wadliwe zapisy w rozporządzeniu z 18 maja 2014 r. dotyczące:

- definicji ceny jednostkowej (§ 1 ust. 2 pkt 1)

- definicji przedmiaru robót (§ 1 ust. 2 pkt 6)

- narzuconej kolejności przy ustalaniu cen jednostkowych robót (§ 3 ust. 2)

- ustalonej kolejności stosowania podstaw przy ustalaniu jednostkowych nakładów rzeczowych oraz stawek i cen czynników produkcji (§ 5 ust. 1 i ust. 2)

- zasad ustalania cen jednostkowych materiałów oraz pracy sprzętu na podstawie analizy własnej (§ 6 ust. 3 i ust. 4)

- zasad opracowania tabeli elementów scalonych (§ 7 pkt 5).

W większości mają one w mojej ocenie charakter redakcyjny i porządkujący, gdyż odnoszą się do takich kwestii jak:

- niejednoznaczne zdefiniowanie pojęcia „robota podstawowa”

- w definicji przedmiaru brak wymogu podawania numeru specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych

- pominięcie przedmiaru robót w podstawach do sporządzania kosztorysu inwestorskiego

- zbędne wskazanie w § 6 ust. 2 dla potrzeb ustalenia godzinowej stawki robocizny kosztorysowej na podstawie analizy własnej składników zaliczanych do wynagrodzeń.

Są one do dyskusji i oczywiście w sytuacji, gdy obecne brzmienie tych przepisów budzi pewne wątpliwości, w celu ich usunięcia można postulować drobną modyfikację ww. paragrafów. Nie zmieni to jednak dotychczasowych, określonych rozporządzeniem, podstawowych zasad opracowania kosztorysu. Do tej kategorii propozycji zaliczam również „nową formułę” tzw. kosztów jednostkowych kalkulacji szczegółowej ceny jednostkowej opisanej m.in. w II wydaniu POLSKICH STANDARDÓW KOSZTORYSOWANIA ROBÓT BUDOWLANYCH (wyd. SKB).
 

Niektóre z podnoszonych uwag mają jednak poważniejszy charakter i do nich należy zaliczyć zakwestionowanie określonej rozporządzeniem kolejności przyjmowania podstaw przy ustalaniu jednostkowych nakładów rzeczowych oraz stawek i cen czynników produkcji i wiążący się z tym postulat, aby analiza własna nie stanowiła pierwszej wskazanej w rozporządzeniu podstawy przy ustalaniu jednostkowych nakładów rzeczowych oraz stawek i cen. Zaproponowano, aby w § 5 ust. 1 w pierwszej kolejności przy ustalaniu jednostkowych nakładów rzeczowych był obowiązek przyjmowania norm określonych w odpowiednich katalogach nakładów rzeczowych, a w § 5. ust. 2 przy ustalaniu stawek i cen czynników produkcji - dane rynkowe lub powszechnie stosowane aktualne publikacje.
 

Krytycznie odnosząc się do tych propozycji warto przypomnieć, że w 2004 r. problem ten był przedmiotem dyskusji w ramach przeprowadzonych szerokich konsultacji projektu rozporządzenia o kosztorysie inwestorskim, w tym oczywiście również ze środowiskiem kosztorysantów. Było to ściśle związane z wprowadzonym na mocy nowej ustawy (Prawo zamówień publicznych z 2004 r.) rozwiązaniem polegającym na odstąpieniu od określania w drodze rozporządzenia kosztorysowych norm nakładów rzeczowych, cen jednostkowych robót budowlanych oraz cen czynników produkcji dla potrzeb sporządzania kosztorysu inwestorskiego.

Uznano wówczas za oczywiste, że skoro w nowym rozporządzeniu muszą zostać usunięte zapisy dotyczące obowiązku uwzględniania w kalkulacji urzędowo określanych norm i cen, nie powinno się również wymagać korzystania w pierwszej kolejności z jakiejkolwiek innej bazy - katalogów i cenników, ze względu na wszystkie zastrzeżenia dotyczące jakości i aktualności tych publikacji. Powszechną była i jest przecież opinia o przestarzałych katalogach i normach w nich zawartych, o braku jakiegokolwiek nadzoru i kontroli nad wznawianymi oraz nowymi wydawnictwami.

Dlatego też wprowadzono w rozporządzeniu rozwiązanie, zgodnie z którym przy kalkulacji szczegółowej cen jednostkowych robót było możliwe w pierwszej kolejności wykorzystanie własnych analiz indywidualnych przy ustalaniu norm nakładów rzeczowych oraz stawek i cen czynników produkcji.

Wprowadzenie postulowanej zmiany, czyli obowiązku przyjmowania w kalkulacji szczegółowej jednostkowych nakładów rzeczowych określonych w odpowiednich KNR-ach (itp.) oznaczałoby powrót do lat „słusznie minionych”, gdy trzeba było tłumaczyć się i uzasadniać stosowanie w kalkulacji analiz indywidualnych.
 

Drugą, poważną i szeroko podnoszoną kwestią, dyskutowaną w kontekście proponowanych zmian rozporządzenia o kosztorysie inwestorskim, są regulacje dotyczące przedmiaru robót. Zwraca się uwagę na występowanie dwóch zróżnicowanych definicji przedmiaru robót w rozporządzeniach Ministra Infrastruktury:

- z 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym

- z 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego.

Zgodnie z rozporządzeniem z 18 maja przedmiar robót oznacza opracowanie zawierające: zestawienie przewidywanych do wykonania robót w kolejności technologicznej ich wykonania, wraz z ich szczegółowym opisem, miejscem wykonania lub wskazaniem podstaw ustalających szczegółowy opis, z wyliczeniem i zestawieniem ilości jednostek miar robót podstawowych oraz wskazaniem podstaw do ustalania cen jednostkowych robót lub jednostkowych nakładów rzeczowych.

Natomiast w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 2 września 2004 r. przedmiar robót zdefiniowano jako opracowanie, które powinno zawierać zestawienie przewidywanych do wykonania robót podstawowych w kolejności technologicznej ich wykonania wraz z ich szczegółowym opisem lub wskazaniem podstaw ustalających szczegółowy opis oraz wskazaniem właściwych specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych, z wyliczeniem i zestawieniem ilości jednostek przedmiarowych robót podstawowych.
 

Nie ulega wątpliwości, na co wskazuje się w licznych publikacjach, wystąpieniach i dyskusjach, że definicje te różnią się, czego konsekwencją jest konieczność sporządzania dwóch przedmiarów robót. Pierwszy z nich wchodzi w zakres opracowywanego kosztorysu inwestorskiego, a drugi stanowi składową dokumentacji projektowej.

Krytycy takiego stanu postulują w ramach propozycji zmian rozporządzeń, aby był opracowywany jeden „uniwersalny” przedmiar i to w ramach dokumentacji projektowej.
 

W związku z powyższym warto jednak przypomnieć, że przedmiar robót - zasady opracowania oraz jego forma i treść przez wiele lat były regulowane wyłącznie w ramach przepisów dotyczących kosztorysowania, między innymi w zarządzeniu 21 Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 7 grudnia 1988 r., zarządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 lipca 1996 r., rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 13 lipca 2001 r.
Przedmiar robót zgodnie z tymi przepisami stanowił część składową kosztorysu, był traktowany jako jedno z opracowań wykonywanych w ramach sporządzania kosztorysu i zasadę tę zachowano również w rozporządzeniu z 2004 r. dotyczącym kosztorysu inwestorskiego.

Natomiast przedmiar robót jako składowa dokumentacji projektowej pojawia się po raz pierwszy dopiero w 2004 r. w wyniku dyskusji nad rodzajami opracowań, które powinny być przekazywane wykonawcom dla potrzeb przygotowania oferty w procedurach przetargowych, w szczególności w celu uzyskania porównywalnych kalkulacji ofertowych wykonawców (w przypadku gdy zamawiający zdecyduje w opisie sposobu obliczenia ceny, że kalkulacje te mają być sporządzone na podstawie przekazanego im przedmiaru), ułatwiających zamawiającemu sprawdzenie i analizę tych kalkulacji, a wykonawcy skalkulowanie ceny oferty.
 

Uwzględnienie proponowanego rozwiązania w nowym lub nowelizowanym rozporządzeniu o kosztorysie inwestorskim oznaczałoby, że w jedynym akcie prawnym obejmującym problematykę kosztorysowania nie byłoby przepisów dotyczących przedmiaru robót. Jednocześnie należałoby dokonać odpowiednich zmian w rozporządzeniu dotyczącym dokumentacji projektowej.

Przepisy definiujące przedmiar robót oraz jego zawartość i sposób opracowania powinny bowiem ulec takiej modyfikacji, aby uwzględniały zarówno wymagania i ograniczenia ustawowe dotyczące opisu przedmiotu zamówienia (w tym art. 29 ust. 3) i przygotowania oferty przez wykonawców, jak i potrzeby wynikające z określonych rozporządzeniem metod i podstaw kalkulacji przy opracowaniu kosztorysu inwestorskiego.

Opisane uwagi i propozycje dotyczą modyfikacji obecnie obowiązującego rozporządzenia o kosztorysie inwestorskim, tym samym sankcjonują regulacje zawarte w aktualnej ustawie Prawo zamówień publicznych.
 

W ramach dyskusji prowadzonych w związku z informacjami o podjęciu prac nad projektem nowej ustawy, w tym m.in. na ostatniej konferencji „NOWE PODEJŚCIE DO ZAMAWIANIA ROBÓT BUDOWLANYCH” Stowarzyszenia Kosztorysantów Budowlanych w dniach 15-16 marca br., omawiano - co i jak zmienić w przepisach dotyczących kosztorysu inwestorskiego oraz przedmiaru robót, z uwzględnieniem takich zagadnień jak wykorzystanie elektronicznej dokumentacji projektowej i rozwijającego się BIM.
 

Pomijany jest natomiast podstawowy problem dotyczący zapisów ustawowych odnoszących się do podstaw ustalania wartości zamówienia, których przedmiotem jest wykonanie robót budowlanych. Chodzi głównie o art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy Pzp, zgodnie z którym wartość takiego zamówienia ustalać należy na podstawie kosztorysu inwestorskiego lub planowanych kosztów robót budowlanych.
 

Warto poddać pod szeroką dyskusję, do czego najbardziej predysponowane jest właśnie środowisko kosztorysantów, czy takie rozwiązanie jest właściwe, zwłaszcza w kontekście obecnego brzmienia art. 90 ust. 1a nakazującego wszczynanie procedury badania rażąco niskiej ceny w przypadku, gdy cena całkowita oferty jest niższa o co najmniej 30% od wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług. Uzasadnione wątpliwości może bowiem budzić obowiązek porównywania ceny oferty z ustaloną przez zamawiającego wartością zamówienia określaną na podstawie kosztorysu inwestorskiego, z tego względu że:

- zgodnie z art. 35 ustawy wartość zamówienia ustala się najpóźniej przed wszczęciem postępowania, a można ustalać kilka - nawet 6 miesięcy - wcześniej,

- zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy przy obliczaniu wartości zamówienia na roboty budowlane uwzględnia się także wartość dostaw i usług oddanych przez zamawiającego do dyspozycji wykonawcy, o ile są one niezbędne do wykonania tych robót budowlanych,

- cena oferty w zależności od przygotowania i prowadzenia postępowania (pytania, odpowiedzi i wyjaśnienia oraz odwołania dotyczące treści SIWZ) jest kalkulowana niejednokrotnie kilka miesięcy (a nawet później) od daty ogłoszenia o postępowaniu,

- w wyniku pytań i zastrzeżeń oraz składanych odwołań przez wykonawców uczestniczących w postępowaniu często zmianie podlega opis przedmiotu zamówienia, w tym przedmiar robót.

W konsekwencji powyższego, obecne regulacje ustawowe powodują, że kalkulacje kosztorysowe wykonawcy i zamawiającego często trudno uznać za porównywalne, skoro mogą być opracowywane w tak różnych terminach i na podstawie różniących się projektów i przedmiarów. Trzeba bowiem pamiętać, że zamawiający zgodnie z art. 35 ust. 2 może dokonać zmiany wartości zamówienia najpóźniej przed wszczęciem postępowania.
 

Warto również zwrócić uwagę, że ustawa nie zawiera żadnych regulacji dotyczących zasad i podstaw określania kwoty jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia.
 

Zasadnym w opisanej sytuacji jest zatem pytanie, czy nie byłoby celowym w ramach dyskusji nad nową ustawą zaproponowanie w pierwszej kolejności zmian w zakresie nie aktów wykonawczych (tj. rozporządzeń Ministra Infrastruktury z 2004 r.) lecz przepisów w samej ustawie, dotyczących w szczególności:

- szacowania wartości zamówienia na podstawie kosztorysu inwestorskiego,

- procedury badania ceny rażąco niskiej,

- kwoty środków jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia.

 

W ramach rozpoczynającej się mam nadzieję „burzy mózgów” proponuję:

- zrezygnować z opracowywania kosztorysu inwestorskiego jako podstawy do określania wartości zamówienia na wykonanie robót budowlanych, pozostawiając jedynie kalkulację planowanych kosztów robót budowlanych,

- przy badaniu oferty pod kątem ceny rażąco niskiej wprowadzić jako bazę odniesienia (zamiast wartości zamówienia) kwotę środków, jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, która tak jak dotychczas będzie jednocześnie uwzględniana przy podejmowaniu decyzji o unieważnieniu postępowania,

- wprowadzić obowiązek określania kwoty środków jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia na podstawie kosztorysu inwestorskiego, którego metody i podstawy opracowania zostaną ustalone w nowym rozporządzeniu.

 

 

 

 

[1] Tomasz Pytkowski „Katalogi Nakładów Rzeczowych - konieczność, wygoda, przyzwyczajenie i rutyna czy też zbędny balast ?”, BzG 1/2018