Poniższy artykuł opracowano w oparciu o stan prawny obowiązujący w momencie powstania tego artykułu.
Redakcja nie gwarantuje aktualności tekstu w okresie późniejszym, jak również nie ponosi odpowiedzialności za ew. stosowanie się do zawartych w nim zaleceń.

Wskaźniki ekonomiczne jako warunki udziału w postępowaniu o zamówienie publiczne

W poprzednim numerze „BzG” znalazł się mój tekst dotyczący badania sytuacji ekonomicznej wykonawcy za pomocą warunku udziału w postępowaniu odnoszącego się do wysokości przychodów. Wspominałem tam, że istnieją także inne narzędzia oceny wykonawcy w tym zakresie, choć rzadziej stosowane. Ba, jedno z takich narzędzi wymienione jest nawet wprost w ustawie Pzp – w art. 22c ust. 1 pkt 2 znajdziemy odwołanie do „informacji na temat (…) rocznych sprawozdań finansowych wykazujących, w szczególności stosunek aktywów i zobowiązań” (identycznie zresztą w nowej ustawie, gdzie dodano jedynie, że zamawiający musi określić „przejrzyste i obiektywne metody i kryteria” oceny takich dokumentów[1], uwzględniając w ten sposób stanowisko doktryny na gruncie obecnych przepisów). Ów stosunek aktywów do zobowiązań (jeśli brać te wielkości ogółem) w analizie sytuacji ekonomicznej przedsiębiorstw jest jednak rzadko używany – choć brany pod uwagę jest wskaźnik odwrotny (stosunek zobowiązań do aktywów), który wskazuje poziom zadłużenia majątku przedsiębiorstwa. Nie ulega jednak wątpliwości, że metody analizy wskaźnikowej (zwłaszcza modele agregujące liczne wskaźniki) są dość dobrym narzędziem dla oceny wiarygodności ekonomicznej przedsiębiorstwa. Jednak w warunkach zamówień publicznych takie rozwiązania bywają dość mało użyteczne. Powodów jest kilka.

 

Przede wszystkim, chociaż w literaturze fachowej wskazuje się często optymalne wartości zarówno poszczególnych wskaźników, jak i rozbudowanych modeli, występują tutaj różnice uzależnione od specyfiki branż (wynikające z rozmaitych przyczyn, chociażby tak prozaicznych jak obowiązujące na danym rynku sposoby rozliczeń – inaczej będzie to wyglądało na przykład dla firmy budowlanej, a inaczej dla dewelopera). Na szczęście różnice te w nieco mniejszym stopniu wpływają na poziomy minimum bezpieczeństwa, a tylko takie znajdą zastosowanie w warunkach udziału w postępowaniu, które przecież mają za cel odsiewać wykonawców niezdolnych do wykonania zamówienia. Nie zmienia to jednak faktu, że aby postawić tego typu warunek udziału w postępowaniu niezbędna jest fachowa wiedza – tym głębsza, im bardziej zaawansowany model oceny chcemy zastosować.

 

Po drugie, wskaźniki takie są ustalane na podstawie informacji, których zamawiający w toku postępowania może od wykonawców nie otrzymać. Nawet gdy zamawiający sięgnie po podstawowy wskaźnik płynności, może nie dostać informacji niezbędnych do oceny spełnienia tego warunku, jeśli ofertę złoży wykonawca, który nie jest zobowiązany do sporządzania sprawozdania finansowego. Taki wykonawca składa – zgodnie z rozporządzeniem w sprawie rodzajów dokumentów – tylko dokumenty określające „na przykład obroty oraz aktywa i zobowiązania”. Tymczasem do oceny wskaźników zwykle konieczne są bardziej szczegółowe informacje, którymi wykonawca może nawet nie dysponować, skoro nie prowadzi rozbudowanej księgowości. Próg rocznych przychodów, od którego przedsiębiorca zobowiązany jest do sporządzania sprawozdania finansowego, to 2 mln euro, a zatem w wielu postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego – tych o mniejszych wartościach – istnieje duże ryzyko złożenia ofert przez podmioty, które tego sprawozdania finansowego nie mają. Co więcej, nawet tam, gdzie to ryzyko można pominąć, trzeba pamiętać, że niektóre zaawansowane modele agregujące wskaźniki mogą wymagać informacji, których nie znajdziemy nawet w sprawozdaniu finansowym.

 

Kolejny problem (identyczny zresztą jak w przypadku warunku odnoszącego się do progu przychodów) stanowi czas. Także i tu, skoro zamawiający ma badać spełnienie warunków udziału w postępowaniu na podstawie sprawozdania finansowego (na dodatek, tam gdzie wykonawca jest do tego zobowiązany, zbadanego przez biegłego rewidenta), to w praktyce może okazać się, że będzie oceniać dane pochodzące nawet sprzed kilkunastu miesięcy. Oznacza to, że może być im daleko do aktualności, a w międzyczasie sytuacja finansowa wykonawcy może ulec zmianie. I to w obie strony – wykonawca w dobrej sytuacji może popaść w tarapaty, ale równie dobrze wykonawca będący w kiepskiej sytuacji może ją poprawić. Niezależnie od powyższego, ta kwestia obniża wiarygodność badanych danych, ale nie powinna przeważyć w ocenie, czy zamawiający będzie korzystać z takich warunków, czy nie. Nawiasem mówiąc, zamawiający byliby w o wiele lepszej sytuacji, gdyby mogli żądać dokumentów np. półrocznych czy kwartalnych. Im dane bardziej aktualne, tym lepsze wyniki badania. Niestety, takie możliwości mają w warunkach ustawy Pzp tylko zamawiający prowadzący postępowania o zamówienia sektorowe.

 

Gdy jednak zamawiający decyduje się na korzystanie z warunków dotyczących wskaźników, napotyka kolejne kwestie do rozwiązania. Przede wszystkim musi pamiętać o tym, że nawet najlepsza analiza wskaźnikowa sama w sobie nie odpowie na pytanie, czy wykonawca jest zdolny do wykonania zamówienia. Konieczne są warunki innego rodzaju i nie chodzi tu wyłącznie o te, które dotyczą doświadczenia czy zasobów technicznych i ludzkich, ale także warunków ekonomicznych – warunek wyrażony wskaźnikiem nie oznacza, że warunek dotyczący przychodów się wyłącza. Ten drugi wciąż daje informację o skali działalności. Analiza wskaźnikowa może dawać wyniki wskazujące na wspaniałą kondycję ekonomiczną wykonawcy, jeśli jednak porwie się on na przedsięwzięcie przekraczające skalę dotychczasowej działalności, może się to momentalnie zmienić.

 

To wszystko jednak nie oznacza, że zamawiający powinien z takich warunków rezygnować. Przeciwnie, tam gdzie w grę wchodzą duże pieniądze i kontrakty realizowane przez dłuższy czas, sięgnięcie po narzędzia tego typu wydaje się nieodzowne – nawet jeśli efekt nie jest idealny, to interes publiczny jest zabezpieczony w większym stopniu.

 

Jak takie warunki stosować? Jest kilka praktycznych kwestii do rozwiązania. Przede wszystkim – ponownie – kwestia czasu. Zdarza się, że zamawiający chcą badać tego typu wskaźniki u wykonawców w dłuższych okresach, np. w trzech ostatnich latach obrotowych. To jednak zwykle nie ma sensu. Jeśli bowiem wykonawca znajduje się w dobrej kondycji ekonomicznej w dniu bilansowym kończącym ostatni rok obrotowy, jaki wpływ na wykonanie zamówienia będą mieć negatywne wyniki analizy jego sytuacji w poprzednich latach? Niewielki. Jeśli nawet był w kłopotach, to się z nich wykaraskał. W zamówieniach publicznych kluczowy powinien być moment najbliższy momentowi składania ofert.

 

Co w przypadku konsorcjum – czy wszyscy jego uczestnicy powinni się legitymować spełnieniem odpowiednich wskaźników, czy tylko niektórzy? Zamawiający musi już w specyfikacji zapowiedzieć, jak takie warunki będzie badać. Na cóż bowiem przyda mu się konsorcjum, w którym jeden podmiot wykaże się wspaniałymi wskaźnikami finansowymi, ale będzie to jednocześnie podmiot o najniższych przychodach, absolutnie niezdolny do samodzielnego wykonania zamówienia? Jeśli jego partner upadnie, on sam nie będzie w stanie podołać zamówieniu. Wydaje się zatem, że należałoby umieszczać w specyfikacji wymóg, aby w takim przypadku określone wskaźniki finansowe musieli wykazać wszyscy wykonawcy, których zdolność w jakikolwiek sposób służy spełnieniu innych warunków udziału w postępowaniu (doświadczenia, zasobów technicznych i ludzkich, a szczególnie przychodów...). Bo przecież zła sytuacja ekonomiczna któregokolwiek z nich może doprowadzić do tego, że całe konsorcjum nie będzie w stanie wykonać zamówienia.

 

Z kolei poleganie na zasobach innych podmiotów w celu wykazania spełniania warunków udziału w postępowaniu w tym przypadku, choć teoretycznie dopuszczalne, jest trudne do zrealizowania. Zwykle spotkamy się z tym w sytuacjach, gdy mamy do czynienia z podmiotami z tej samej grupy kapitałowej (np. tam, gdzie spółkę córkę startującą w przetargu wesprze spółka matka). W innych sytuacjach udowodnienie, że podmiot udostępniający potencjał faktycznie udzieli określonych zasobów w celu realizacji zamówienia jest niezwykle trudne.

 

Na koniec zagadnienie najważniejsze: jakie wskaźniki wybrać? Tu nie ma uniwersalnej odpowiedzi. Najbardziej popularne są wskaźniki płynności finansowej informujące o stosunku najbardziej płynnych aktywów do bieżących zobowiązań (czyli w skrócie – czy wykonawca ma środki na zapłatę tego, co jest winien w najbliższym okresie). Wyróżniamy trzy wskaźniki: bieżący, szybki i natychmiastowy, które różnią się stopniem płynności aktywów ujmowanych do oceny – w pewnym uproszczeniu, we wskaźniku natychmiastowym brane są pod uwagę środki pieniężne, w szybkim dodatkowo należności, a w bieżącym jeszcze dodatkowo zapasy. W warunkach zamówień publicznych warto zwrócić uwagę na wskaźnik bieżący, bowiem im bardziej płynne aktywa bierzemy pod uwagę, tym bardziej wskaźnik jest wrażliwy na jakieś nawet przypadkowe wahania (choćby np. nagłą pożyczkę dla innego przedsiębiorcy).

 

Inną grupą wskaźników uznawanych za istotny element analizy ekonomicznej są wskaźniki rentowności. Pokazują one stosunek osiągniętego przez przedsiębiorstwo dochodu (lub straty) do wielkości sprzedaży (obrotów), aktywów lub kapitałów. I choć przeprowadzenie rzetelnej analizy ekonomicznej przedsiębiorstwa bez uwzględnienia rentowności nie jest zapewne dobrym pomysłem, w warunkach zamówień publicznych użycie takiego wskaźnika może być kwestionowane – istnieje dość jednolite orzecznictwo KIO, które kwestionuje możliwość wymagania od wykonawców zysku. Wymaganie wskaźnika rentowności na dowolnym zerowym lub dodatnim poziomie oznacza w praktyce wymaganie osiągania przez wykonawcę zysku. A zatem wskaźnik taki mógłby mieć rację bytu w postępowaniu tylko w przypadku, gdyby stanowił element bardziej zaawansowanej analizy, w której ewentualna strata mogłaby być zrekompensowana pozytywnymi wynikami badania innych aspektów funkcjonowania przedsiębiorstwa.

 

Istnieją także inne pożyteczne wskaźniki, np. związane z zadłużeniem (wysokość zadłużenia odnoszona do wysokości kapitału własnego lub aktywów, struktura zadłużenia czy pokrycie obsługi długu). Ale podobnie jak ze wskaźnikiem rentowności – wskaźniki te stosowane w pojedynkę mogą eliminować wykonawców, którzy są zdolni do wykonania zamówienia, nawet jeśli wskaźnik jest na poziomie mogącym budzić wątpliwości. Przykładowo: być może firma ma zadłużenie wyższe od standardowego, ale na spłatę zadłużenia krótkoterminowego ma odpowiednie rezerwy, a zadłużenie długoterminowe wynika z korzystnych i opłacalnych inwestycji.

 

W praktyce zatem zamawiającym pozostają dwie drogi: albo użycie wskaźnika bieżącej, ewentualnie szybkiej płynności (płynność jest chyba jedynym miernikiem wiarygodności wykonawcy, który może być samodzielnie zastosowany; zwykle najlepszy jest wskaźnik bieżący, ale w niektórych branżach poziom zapasów może fałszować wyniki – np. w branży deweloperskiej – i wówczas lepiej sięgać po szybką płynność), albo użycie bardziej zaawansowanego modelu analizy wielowskaźnikowej (aczkolwiek wybór modelu też nie jest łatwy). A ostatnią przeszkodą na drodze do postawienia warunku jest ustawienie odpowiedniego progu – i tu zamawiający musi mieć świadomość tego, że nie może tych progów ustanawiać na zbyt wysokim poziomie. Jeśli w fachowej literaturze ekonomicznej za optymalną wartość wskaźnika bieżącej płynności finansowej przyjmuje się przedział między 1,5 i 2,0, a za poziom, poniżej którego należy się niepokoić przedział od 1,0 do 1,2, to ustawienie progu powyżej wartości 1,0 zawsze będzie budzić kontrowersje i może być zakwestionowane jako uniemożliwiające dostęp do zamówienia podmiotom zdolnym do jego wykonania. A na dodatek sami autorzy opracowań, podający takie progi wskaźników, zastrzegają, że branża branży nierówna, rynek rynkowi nierówny, słowem – zmiennych jest naprawdę sporo.

 

Jednak przy zamówieniach o dużych wartościach, w które angażujemy znaczne kwoty publicznych pieniędzy, a potencjalne kłopoty wykonawcy oznaczają także poważne kłopoty zamawiającego i zagrożenie interesu publicznego, warto włożyć pewien wysiłek w przygotowanie postępowania.

 

 

 

 

[1] Art. 115 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. poz. 2019), która wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2021 r.