Poniższy artykuł opracowano w oparciu o stan prawny obowiązujący w momencie powstania tego artykułu.
Redakcja nie gwarantuje aktualności tekstu w okresie późniejszym, jak również nie ponosi odpowiedzialności za ew. stosowanie się do zawartych w nim zaleceń.

Krajowy System Zarządzania Przedsięwzięciami Inwestycyjnymi Finansowanymi ze Środków Publicznych (część I)

część I

 

1. Wstęp

 

W filozofii systemem nazywa się zbiór tez i twierdzeń stanowiących spójną całość. Także zasady organizacji czegoś - zbiór przepisów lub reguł obowiązujących w danej dziedzinie.

Aktualnie obowiązujące w Polsce regulacje prawne dotyczące budowlanego procesu inwestycyjnego odnoszą się tylko do niektórych etapów tego procesu oraz do wybranych działań i dokumentów. Na przykład:

a) Ustawa Prawo budowlane reguluje tylko sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji państwowej. Jako dokumenty określono tylko zakresowo projekt budowlany i dokumenty dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Oznacza to, że poza regulacją tej ustawy pozostają studia i analizy przedprojektowe, wybór najkorzystniejszego wariantu przedsięwzięcia, problematyka kosztów, zarządzania procesem inwestycyjnym i odpowiedzialności inwestora za osiągnięcie planowanego wyniku przedsięwzięcia.

b) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do inwestycji budowlanych ogranicza się w zasadzie do sposobu uzyskania warunków dla planowania zamierzenia budowlanego wynikających z dokumentów planowania miejscowego.

c) Ustawa Prawo zamówień publicznych określa zasady i tryb udzielania zamówień publicznych, środki ochrony prawnej, kontrolę udzielanych zamówień oraz organy właściwe do decydowania o sprawach uregulowanych w ustawie.

d) Ustawa o finansach publicznych, a w szczególności wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu finansowania inwestycji z budżetu państwa (Dz.U. Nr 120, poz.131) określa szczegółowy sposób i tryb finansowania inwestycji z budżetu państwa, w tym określania wysokości kwot dotacji w kolejnych latach realizacji, oraz sposób i tryb aktualizowania wartości kosztorysowej inwestycji oraz rozliczania zrealizowanej inwestycji. Niestety, brak w tej regulacji powiązania z ustawą Prawo budowlane oraz sprecyzowania podstaw merytorycznych ustalenia programu inwestycji i wartości kosztorysowej inwestycji.

e) Inne ustawy, jak: Prawo ochrony środowiska, Prawo energetyczne, Prawo wodne itp., określają wymagania, jakie musi spełnić inwestycja, aby można było uzyskać uzgodnienie lub odpowiednią decyzję.

 

Wynikający z powyższego brak kompleksowej regulacji, obejmującej cały proces inwestycyjno-budowlany znany był już w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych. W 1998 r. Komisja Polityki Przestrzennej, Budowlanej i Mieszkaniowej Sejmu RP zgłosiła Dezyderat Nr 2 w sprawie przygotowania projektu regulacji o przygotowaniu i realizacji budowlanego procesu inwestycyjnego. W 1999 r. na zamówienie Ministerstwa Budownictwa i Rozwoju Regionalnego, Warszawskie Centrum Postępu Techniczno-Organizacyjnego Budownictwa „WACETOB-PZITB" wykonało opracowanie pt. „Założenia ustawy określającej zasady przygotowania i organizacji budowlanego procesu inwestycyjnego finansowanego ze środków publicznych". Próby podjęcia prac nad przygotowaniem projektu przedmiotowej ustawy nie uzyskały jednak odpowiedniego wsparcia politycznego i nie zakończyły się konkretnym efektem.

W ramach uwarunkowań dotyczących wykorzystania funduszy Unii Europejskiej na lata 2004-2006, poza regulacjami zawartymi w ustawie o Narodowym Planie Rozwoju na lata 2004-2006, wiele szczegółowych wymagań zostało zawartych w Podręcznikach dla beneficjentów, z poszczególnych funduszy unijnych. Wymagania Unii Europejskiej obejmują m.in.:

  • obowiązek wykonania analiz przedprojektowych i udokumentowania, że wybrany wariant jest najkorzystniejszy z możliwych, obowiązek dysponowania studium wykonalności inwestycji,
  • obowiązek zamieszczenia we wniosku o dofinansowanie szeregu informacji i danych o inwestycji, których uzyskanie będzie później kontrolowane,
  • zgodność wyników zrealizowanej inwestycji z deklarowanymi parametrami i efektami,
  • wymóg bieżącej sprawozdawczości z postępów realizacji,
  • obowiązek zwrotu pobranych środków unijnych, jeżeli wydatkowane zostały niezgodnie z uwarunkowaniami określonymi przez Unię Europejską.

 

 

2. Ogólne zasady zarządzania budowlanymi przedsięwzięciami inwestycyjnymi finansowanymi ze środków publicznych

 

Omówiony wyżej stan spowodował potrzebę znacznego pogłębienia problematyki badawczej, dotyczącej inwestycji budowlanych finansowanych ze środków publicznych. Podjęto prace nad Projektem celowym pt. Krajowy system zarządzania budowlanymi przedsięwzięciami inwestycyjnymi finansowanymi z udziałem środków publicznych / pomocowych Unii Europejskiej. Projekt ten, na zamówienie Ministra Nauki i Informatyzacji oraz Ministra Infrastruktury, został zrealizowany do czerwca 2008 r., pod kierunkiem dr. inż. Janusza Kulejewskiego, w Politechnice Warszawskiej na Wydziale Inżynierii Lądowej, w Katedrze Inżynierii Produkcji i Zarządzania w Budownictwie.

Podstawowe wyniki realizacji Projektu obejmują:

  • ustalenie zasad zarządzania budowlanymi przedsięwzięciami inwestycyjnymi, równoważnych ze standardami stosowanymi w tym zakresie w praktyce światowej,
  • opracowanie wzorca systemu zarządzania budowlanymi przedsięwzięciami inwestycyjnymi zgodnie z ustalonymi zasadami.

 

Wyniki realizacji Projektu zostały zaprezentowane w postaci zbioru opracowań, przedstawiających opis metody zarządzania budowlanymi przedsięwzięciami inwestycyjnymi finansowanymi z udziałem środków publicznych. Opracowania te są w dyspozycji resortu budownictwa (udostępnione na stronie ).

Opracowana metoda przedstawia przebieg faz i etapów przedsięwzięcia budowlanego z punktu widzenia inwestora, krok po kroku, z uporządkowaniem - wskazaniem kolejności i sposobów ich realizacji oraz ze wskazaniem powiązań pomiędzy poszczególnymi procesami. Określa również warunki i zasady stosowania określonych wariantów organizacyjnych budowlanych przedsięwzięć inwestycyjnych.

W opracowanej metodzie zarządzania budowlanymi przedsięwzięciami inwestycyjnymi wskazano działania składające się na poszczególne procesy, niezbędne dane wejściowe dla poszczególnych działań, narzędzia i techniki dla ich realizacji oraz dane wyjściowe powstające w wyniku realizacji poszczególnych działań. Uporządkowane ciągi działań tworzą procesy, zaliczane do kategorii procesów zorientowanych na produkty tych przedsięwzięć lub do kategorii procesów zarządzania przedsięwzięciami budowlanymi.

Charakterystyczne cechy opracowanej metody zarządzania to:

  1. Wprowadzenie zasady powoływania Zarządzającego Przedsięwzięciem
    - osoby fizycznej, sprawującej w imieniu kierownictwa inwestora nadzór właścicielski nad przedsięwzięciem,
  2. Wprowadzenie zasady, że wszystkie działania w danej fazie przedsięwzięcia muszą być zaplanowane na poziomie szczegółowości umożliwiającym ich prawidłową realizację i kontrolę; obejmuje to opracowanie planu strategicznego w postaci Podstawowych Założeń przedsięwzięcia i Planu zarządzania przedsięwzięciem oraz sporządzanie planu operacyjnego każdej następnej fazy przedsięwzięcia przed formalnym zatwierdzeniem wyników fazy poprzedniej, z zastosowaniem zasady planowania kroczącego, polegającego na sporządzaniu planu operacyjnego danej fazy poprzez rozwijanie ustaleń zawartych w ogólnym Planie zarządzania przedsięwzięciem.
  3. Wprowadzenie trzech poziomów kontroli produktów cząstkowych i finalnego produktu przedsięwzięcia: kontrola wewnętrzna przeprowadzana przez Kierownika Przedsięwzięcia, kontrola właścicielska przeprowadzana przez kierownictwo Inwestora (reprezentowane przez Zarządzającego Przedsięwzięciem) i kontrola zewnętrzna przeprowadzana przez władze zwierzchnie Inwestora.

 

Opracowana metoda zarządzania budowlanymi przedsięwzięciami inwestycyjnymi została zaprezentowana w postaci Krajowego Systemu Zarządzania Budowlanymi Przedsięwzięciami Inwestycyjnymi Finansowanymi ze Środków Publicznych.

W opisie Systemu przedstawiono:

  • strukturę organizacyjną kierującą przygotowaniem i realizacją przedsięwzięcia budowlanego,
  • usystematyzowany wykaz działań związanych z zarządzaniem przedsięwzięciem i powstawaniem produktu przedsięwzięcia oraz szczegółowy opis sposobów realizacji tych działań; pogrupowane kompleksy działań tworzą odrębne procesy zarządzania przedsięwzięciem budowlanym,
  • procedury strategiczne i operacyjne, odpowiadające procesom zarządzania przedsięwzięciem budowlanym i przedstawiające zorganizowany strukturalnie sposób wykonywania kompleksów działań i stosownego rejestrowania zdarzeń; celem opracowanych procedur jest zapewnienie porządku i spójności działań, z których każde posiada pewien z góry ustalony cel i zaplanowany wynik,
  • narzędzia i techniki wspomagające realizację wyodrębnionych procesów zarządzania przedsięwzięciem.

 

Opracowana metoda ma stanowić rekomendowany organizacjom inwestorów publicznych wzorzec postępowania w zarządzaniu każdym przedsięwzięciem budowlanym finansowanym lub dofinansowywanym ze środków publicznych, gdy nakłady inwestycyjne są równe lub przekraczają wartości progowe, dla których jest ustalony obowiązek przekazywania ogłoszeń do Urzędu Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich.

Ten rekomendowany wzorzec postępowania nie ma jednak służyć do bezpośredniego odwzorowywania w zastosowaniu do konkretnego projektu. Ma natomiast umożliwić organizacji inwestora budowę własnego systemu zarządzania umożliwiającego sterowanie przebiegiem realizowanych przedsięwzięć oraz nadzorowanie zasobów przeznaczonych na ich finansowanie. System zarządzania wdrożony według tego wzorca umożliwia ustalenie struktury zarządzającej danym przedsięwzięciem, zaplanowanie przebiegu kompleksu działań związanych z tym przedsięwzięciem i nadzorowanie tych działań.

Autorzy opracowania podjęli prace nad przygotowaniem projektu stosownej ustawy, licząc, że być może pojawi się „wola polityczna" by ją próbować wdrożyć do praktyki gospodarczej. Oto jej ramowy zakres, stanowiący formalno-prawne podstawy funkcjonowania Krajowego Systemu Zarządzania Budowlanymi Przedsięwzięciami Inwestycyjnymi - opracowany w ramach projektu celowego.

 

 

3. Ramowy zakres ustawy o publicznych inwestycjach budowlanych – Projekt

 

Rozdział I:Przepisy ogólne.
Rozdział II:Podstawowe obowiązki inwestora publicznego przedsięwzięcia budowlanego.
Rozdział III:Organizacja przedsięwzięcia. Rozdział IV: Fazy i etapy przedsięwzięcia.
Rozdział V:Obowiązki inwestora związane z przygotowaniem i realizacją przedsięwzięcia budowlanego.
Rozdział VI:Warunki podjęcia przez inwestora decyzji o rozpoczęciu kolejnych faz i etapów przedsięwzięcia.
Rozdział VII:Kontrola przedsięwzięcia.
Rozdział VIII:Kolaudacja i rozliczenie przedsięwzięcia.
Rozdział IX:Sprawozdawczość inwestycyjna.
Rozdział X:Obowiązki inwestora związane z podjęciem użytkowania inwestycji w okresie rękojmi i gwarancji.
Rozdział XI:Ocena rezultatów i efektywności przedsięwzięcia.
Rozdział XII:Audyt inwestycyjny.
Rozdział XIII:Prawa, obowiązki i wymagania kwalifikacyjne dla osób uczestniczących w przedsięwzięciu.
Rozdział XIV:Odpowiedzialność za naruszenie przepisów ustawy.
Rozdział XV:Zmiany w przepisach obowiązujących.
Rozdział XVI:Przepisy przejściowe i końcowe.

 

 

Poszczególne rozdziały omówię w dalszych częściach artykułu.

 

 

 

[1] przyp. red. – patrz też BzG 4/2008 „Zarządzanie budowlanym procesem inwestycyjnym” A.Warwas